近期，***总书记对文物工作作出重要指示，强调要切实加大文物保护力度，推进文物合理利用，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路。北京有着数千年连绵不断的历史文化发展脉络，拥有丰富而宝贵的文化遗产和精神财富，其中，大量文物建筑占据着极为重要的分量。保护、传承和利用好这些文物建筑，既是落实北京新发展理念的具体实践，也是北京建设国际一流和谐宜居之都的重要内容。
北京文物建筑基本情况
作为历史文化名城，北京有着3000多年建城史、860多年建都史，域内文物建筑众多。据第三次全国文物普查数据统计，北京现有不可移动文物3840处，其中全国重点文物保护单位126处、市级文物保护单位216处、区级文物保护单位814处。
区域分布上，东、西旧城区域较为集中，且级别比较高。在占全市总面积不足千分之六的旧城区范围内，集中分布着全市60%以上的市级及以上的文物保护单位（见表一）。
建筑类型上，涉及种类繁多。三级文物保护单位类型涉及皇家园林、祭祀场所、王府、衙署、会馆、名人故居、革命纪念建筑、传统民居、老字号商业建筑、近代优秀建筑及宗教建筑等。
管理主体上，层级分类复杂。市级以上文物保护单位产权归属基本为国有和集体所有，而管理主体则包括中央、市、区各级的党政机关、军队、国有或集体所有的企事业单位等等（见表二）。此外，管理单位与文物保护单位并非一一对应，一定程度上存在同一文物保护单位不同部分归属不同单位管理的情形。
使用性质上，占用情况严重。在全国重点文保单位中，84家单位占用49处，2688户居民占用25处；市级文保单位中，单位占用105处，3183户居民占用62处。单位占用的文保单位中，中央级单位数量较多，约占50%，而且所占用文物等级高、历史价值高、占地面积大，所在位置多为旧城核心区，对城市的景观风貌影响较大。
当前文物建筑保护利用中的三大突出问题及原因分析
近年来，北京市坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物保护工作方针，按照保护与利用相结合、保护与发展相结合、保护与改善群众生活相结合的工作思路，不断加强对文物的保护、修缮和合理使用。然而，也面临着不少文物建筑被长期占用，公众对文物建筑保护利用理解支持度、参与度低，文物建筑活化利用创意不足等困境，尤其是存在以下三个方面突出问题。
腾退难。全市文物建筑占用情况复杂，腾退难度极大，存在腾退启动难、腾退开展难、腾退善后难等问题。其成因主要体现为：一是腾退保护缺乏与城市总体规划的目标衔接。腾退规划缺乏整体性、前瞻性、科学性。二是不少文物建筑产权单位和使用单位关系复杂，历史遗留问题多，改扩建现象普遍，实际居住使用情况和建筑内户籍状况复杂，补偿申请主体多样。部分居民将文物建筑腾退与房屋拆迁等同，不时提出不合理的诉求。三是政策研究和制度建设不完善，造成腾退中事由不清、程序不明、政策不足、执行不够有力。四是腾退工作牵扯各方实际利益，由于缺少市级的统筹协调机构，使得协调难以开展。五是受资金因素所限。北京文物建筑腾退成本较高，而可利用资源相对紧张，专项保障资金和安置保障房屋缺口较大。
修缮难。多年来，北京实施各类修缮计划，挽救了一批重点文物建筑，但至今仍然存在着一些破败文物建筑。调研中发现，那些所有权与管理权、使用权相分离，特别是使用状况特别复杂的文物建筑（比如用作商市场、大杂院等的），面临着严重的修缮困境。加之核心城区内修缮工作存在种种困难，致使文物部门甚至感到核心城区的文物建筑已经到了修无可修的境地，迫不得已将修缮重点转向郊区。其成因主要体现为：一是权属状况的差异化造成修缮责任主体认定难。所有权、管理权、使用权的不统一，导致修缮责任主体不明确、权责不明晰。二是腾退难造成修缮工作启动难。一些重点文物建筑因不能妥善及时腾退，致使启动修缮的条件不成熟。三是资金来源渠道过于单一造成修缮工作开展难。目前文物修缮资金来源主要依赖于政府拨款，社会力量参与程度不高。四是法律约束相对严苛造成修缮保障难。现行文物保护法律规范对修缮的审批、修缮施工方式标准、修缮单位资质等作了一系列严格规定，特别是强调修缮工作必须遵守修旧如旧、不改变文物原状的原则，致使不少使用者、产权所有者出于对法律责任的顾虑无积极性进行修缮。
利用难。一定程度上，文物建筑利用存在着三方面问题：一是利用“不够”。对文物建筑历史、艺术、科学价值的细致挖掘、系统展示不够；保护、修缮中对利用规划、利用措施统筹考虑、深入研究不够。二是利用“不当”。部分影响力较小的文物建筑常年鲜有关注，不少优质文物建筑人迹罕至，其独特魅力鲜为人知；利用中考虑经济效益多，兼顾社会效益少；个别管理者过度开发造成文物建筑遭到破坏，固有的文化内涵逐步流失。三是利用效果不佳。不少文物建筑周边文化创意开发相对低端，特定区域内相对独立的文物建筑之间以及文物建筑与周围环境之间协调配合不足，致使区域文化品牌无法突显。其成因主要为：一是对保护与利用之间关系的认识存在误区。将保护与利用对立化、两极化。二是体制机制不健全导致系统化推进的整体合力未能形成。文物保护部门与文化、规划、建设等部门统筹协调不够，与城市发展规划的衔接不足，与各方面专家以及社会公众的沟通不畅。三是现行规范性文件对文物保护合理利用的范围限度并未明确界定，对使用权转让期限、用途变更限制、合理的装修改造行为等也没有具体的评估标准和指导意见。
坚持问题导向，探索符合北京实际的文物建筑保护利用新路径
升级理念，更新认识。主要有以下三点：
第一，在保存与保护之间，树立发展的理念。尽管现行《文物保护法》用的是“保护”一词，但从该法以及相关法律规范对文物建筑保护措施、修缮、建设、用途等方面的规定来看，其“保护”的内涵还仅局限在“保存”的范畴。实际上，“保存”更多的是强调对历史文化载体——文物建筑物本身的保留，而不是对文物建筑蕴含的传统文化、历史知识、建筑内涵、价值思想等资源的保护。这种理念不能把文物建筑作为“活”的资源进行发展，导致保护丧失了直接的受益者，难以激发政府、社会以及群众的热情，这是一种静态、片面、“死”的保护。随着时代的发展，有局限性的“保存”理念愈发不能适应文物建筑自身更好、更全面保护的需要，也愈发无法满足公众利益的需求和城市发展的需要。我们需要树立的保护观念，不是限制发展，而是积极引导发展的理念，将文物建筑的保护从关注建筑本身的物质形式、历史真实，提升到注重文物建筑价值的全面发掘，使其发展完善、更加和谐地适应区域发展和社会生活。
第二，在文物与非文物之间，树立统筹的理念。传统上，我们对文物建筑的保护局限于对其自身文物属性的保护，对于没有定级为文物的则不保护，这是对个体文物建筑孤立的保护，没有将它与周边的环境统筹联系起来考虑。这种保护方式缺乏周围群众的支持，也不利于文物建筑与周边环境的和谐。在保护利用上，我们尚缺乏对文物建筑所在区域环境、功能设计、发展目标、软硬件配套等整体的统筹规划；不同文物建筑之间、文物建筑与非文物建筑之间、文物建筑与其他环境设施之间缺乏互动与匹配；文物建筑保护利用规划与城市发展规划、土地利用规划、文化发展战略等也缺乏有效的协调。有必要真正建立起统筹的观念，坚持统筹规划、整体利用、项目推进的思路，通过制定文物建筑所在区域整体保护利用规划，加强建筑群体间以及与环境之间的协调配合，以打造特色鲜明、功能先进、符合文物保护和区域发展需要的文化示范项目为抓手，进而带动全市文物建筑保护利用的创新发展。需要不断深化文物保护利用的体制机制，促进文物建筑保护规划与城市发展、产业调整、土地利用、文化发展等规划的衔接与融合，实现各方面发展规划的协调统一。
第三，腾退与不腾退之间，树立平衡的理念。文物建筑保护利用的实践中，“先腾退后保护”的观念在一定范围内根深蒂固。实际上，“腾退式保护”将大大增加前期成本，同时容易激化政群矛盾，削弱群众对文物建筑保护利用工作的支持。针对腾与不腾，应当建立起平衡的理念，在文物建筑保护利用中寻求公共利益和公民权益之间的平衡点。针对不同文物建筑的具体情况，通过利益评估、成本评估等手段，深入探究是否适合腾退、以及适用的腾退方式和相应的配套措施等。建议借鉴大陆法系国家的公共地役权理论或者英美法系国家的遗产保护地役权制度，制定规范确立相关制度，以签订协议或“保护责任书”的形式，确定文物建筑所有权人或使用权人的义务以及权利。鉴于北京大量文物建筑的使用者和管理者相互分离的实际状况，建议签订协议时采取同产权方、管理方、使用方三方共签的形式。
拓宽思维，克服难题。其包含三个方面：
第一，法治思维促进腾退。目前，文物建筑的腾退缺乏专门的制度规范，政策具有不稳定性，启动事由、方式方法、程序流程都不很明确，权利救济和政策执行的保障均不完善，这既不符合法治精神，也不利于腾退的顺利推进，而且容易加剧社会矛盾。因此，必须加强腾退政策研究，加快制定腾退制度规范，加速健全腾退的保障机制，以法治方式促进腾退的有效开展。目前文物建筑腾退一般有两种方式：一是解除合同，二是征收。解除合同的方式主要针对的是文物建筑存在公房承租、商铺租赁等情形，由文物建筑的管理方，通过协议或诉讼的方式，解除与使用方的租赁合同。这种方式主要考虑的法治因素包括：区分承租权的不同来源（自管公房还是直管公房、历史原因还是市场因素），考虑承租权的实际内容（一般租赁合同还是政策性的、具有准物权内容的租赁，以及合同内容、政策内容），从而确定能否解除合同以及解除合同后的损失补偿问题。如确有必要通过提起诉讼解除租赁合同，则要重点考虑文物建筑保护利用的必要性能否构成解除租赁合同的合理理由。征收方式需要考虑的法治因素主要包括：征收事由是否正当、征收程序是否合法、征收补偿是否合理、政策制定是否公开民主科学、权利救济和政策执行是否有法治保障等。在腾退中贯彻法治思维，一是要深入研究不同事由的差异，制定具体的征收制度流程规范，不主张个别协商式的腾退方式以及不公开、不稳定的腾退政策；二是要针对待腾文物建筑的具体情况，实事求是地确定征收事由，制定征收政策并严格依法执行；三是要制定征收政策时，举办包括文保部门、各方专家、代表委员、腾退对象、社会公众等广泛参与的听证会；四是要在征收执行中，依法赋予调解、复议、诉讼等权利救济和政策执行的保障。
第二，分类思维促进保护。现行文保法律规范对文物建筑修缮、保养、使用等“不改变原状”的规定，导致文物建筑在修缮、保护、利用方面大受限制。有必要建立起符合文物建筑保护利用实际的标准和方法，根据文物建筑的实际状况进行分类保护，通过分类强化保护的科学性和精细化。具体包括级别分类、现状分类和价值分类。级别分类，就是级别越高，保护利用措施的限制和要求标准越高，因为级别通常决定了重要性及价值大小。现状分类，就是根据建筑自身保存现状及其价值内涵发掘现状确定具体的保护标准，保存越完好保护标准越高，有待发掘的重大价值内涵越多保护标准越高。最关键的是价值分类，文物建筑除了历史文献价值外，主要还有文化价值、艺术价值、情感价值、科研价值、实际利用价值、社会价值等等。文物建筑价值的多重性及其侧重点的差异性，以及不同价值对建筑载体的依赖程度不同，决定了对其保护利用的重要性和方法标准的多元化。我们可以对不同文物建筑，根据其具体情况，进行价值重要性排序、价值大小打分、价值依附载体程度状况判断，进而确立具体的保护利用方式和标准。有必要将价值分类的保护利用思路确立为制度规范，从而在纷繁复杂的文物建筑保护中，找到历史情结与理性务实间的完美平衡。
第三，创新思维促进利用。文物建筑的保护要求合理利用，而合理利用的生命在于创新。没有创新思维，文物建筑的利用只能处于同质化、低端化、低效化。一是创新保护利用体制。文物建筑有文物、建筑、文化、资源等多重属性。由于其属性的不同，我们对其管理、保护、利用的体制呈现出分散性，相关主管权力分属文物、建设、文化、规划、房管等部门。主管权力的分散导致利用规划缺乏统筹、利用效率不高，同时，文物部门对文物的管理保护职能与利用规划职能也存在一定冲突。因此建议：首先，建立规划统筹协调机制，确保文物保护利用规划能够与其他规划衔接配套；其次，稳步探索文物管理职能与文物保护利用规划适度分离的体制，可以探索将文物保护利用总体规划交由规划部门或文化部门牵头，具体文物建筑利用规划仍由文物部门牵头，或是交由专业机构进行。二是创新制度机制。例如，创新文物建筑利用优惠激励机制，可以借鉴文创产业发展的相关制度，通过贷款贴息、专项资助补贴、税收优惠、奖励等方式，激发利用的活力；创新长期使用权或产权转移制度以及文物建筑利用的PPP机制，多渠道、多途径调动社会力量参与文物保护利用的积极性。三是创新利用方式。在符合保护目的和文物建筑特色的前提下，打破原有的博物馆、陈列馆、游览场所等单一利用方式，积极拓展文化研究交流、社区文化服务、文化创意产业、高端文化服务等利用形式，着力打造综合性的文物文化中心，进一步提升利用的品质和效益。四是创新利用平台。积极搭建利用信息发布、方案设计招标、建设工程招标、项目投融资招标等于一体的综合性平台，进一步整合资源、畅通渠道、激发活力、提升质效。
几点具体建议
拓展文物保护利用的经费渠道。可以考虑的途径包括：发行专项文保债券、彩票；大力引导社会对文保事业的捐助；探索文保事业的BOT模式、PPP机制，充分吸纳社会资本；借鉴英国经验，建立文物保护的国民信托，促进文物建筑的保护利用和保值增值；建立文物保护基金，成为各种资金的“蓄水池”和支持文物保护利用的“取款机”。
结合并充分利用现有政策资源。借助京津冀协同发展、非首都功能疏解、产业结构调整、首都副中心建设等有利政策之势，搭上这些政策的顺风车，充分发挥这些利好政策的引导效应，充分利用这些政策的配套资源（比如专项资金、安置房源等）以及执行政策中释出的资源（比如随“副中心”建设迁走的单位所释出的办公用房，可以为腾退占用文物建筑的单位所用），大力争取社会对文物腾退、保护、利用的支持。
健全公众参与机制。完善公众参与机制，对于提升公众对文物建筑保护利用的支持度，强化保护利用的科学性、民主性具有重要意义。具体路径包括：畅通公众获取文物建筑保护利用信息和提出意见建议的渠道；建立完善文物建筑保护利用的听证会机制，广泛吸纳社区居民、代表委员、公益组织参与听证；建立完善文物保护志愿服务机制，支持文物保护的公益组织发展和开展活动；完善文物保护的专家论证机制，建立包括文物、历史、文化、艺术、建筑、规划、法律、经济、社会等领域专家参与的咨询委员会，进一步提升文物保护利用政策规划制定的科学性。
当前，加强和改进文物建筑保护利用工作，环境友善、条件有利，我们需要进一步升级理念、创新思维、主动作为，让首都丰富的文物建筑得以更好地传承，让保护利用更符合首都发展和群众期待，让历史文明为首都明天创造价值，让北京文物建筑的“金名片”为首都增添更加绚烂的色彩！