【摘 要】 1993年，我国提出国家财政性教育经费占GDP的比重应达到4%的目标，经过漫长而又艰辛的努力，2012年我国的教育投入首次达标，进入后4%时代。当前，如何长效地保障教育投入的稳步增长及合理利用成为我国教育事业可持续发展的关键所在。文章在分析我国教育投入现状的基础上，提出我国教育投入存在的问题，并对后4%时代构建我国教育投入的长效保障机制进行了探索。
【关键词】 财政性教育经费； 教育投入； 保障机制
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）22-0092-04
一、我国教育投入的现状
改革开放以来，我国采取了一系列政策和措施，大幅度增加了对教育的投入，推动了各级各类教育的快速发展。由图1可知，20世纪90年代以来，我国财政性教育经费保持了稳定持续的增长，且增长幅度明显加大。
国家财政性教育经费占GDP的比重是衡量政府教育投入努力程度的重要指标，1993年，我国颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出这一比重应达到4%的目标。然而由图2可知，虽然1993—2011年我国国家财政性教育经费占GDP的比重呈稳步增长的态势，但在2012年以前却始终没有达到过4%。2012年3月，温家宝同志在《政府工作报告》中明确指出，“要坚持优先发展教育，中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标”。根据教育部的最新数据，2012年我国财政性教育经费为22 236.23亿元，占GDP的比例达到4.28%，这意味着自1993年以来，我国教育投入水平首次“达标”，进入后4%时代。
4%目标的实现意味着我国教育事业的发展将会有更加充足的资金保障，但是我们必须清醒地认识到，相对于13亿多的人口而言，我国增长的教育投入仍是一个很小的数字，且1993年是参考当时国际上一些合理标准制定的4%这一目标，如今二十多年过去了，我国的经济水平和物价水平都有了很大提高，国家财政性教育经费占GDP的4%显然还是很有限的。因此，在教育投入的后4%时代，我国还需要构建一个教育投入的长效保障机制，在巩固现有教育投入规模的基础上寻求进一步的提高，并兼顾教育投入的优化，使有限的投入发挥更大的效率，走一条“边增长边优化”的发展新路。
二、我国教育投入存在的问题
从财政学视角来看，充足、效率与公平是衡量教育投入是否合理的三大标准，而效率和公平必须建立在充足的基础之上。当前，虽然我国的教育投入已经进入后4%时代，但离投入总量的充足仍有相当大的距离，资源使用效率低和不均衡等问题依然没有得到根本解决，面临着充足、效率与公平的三重考验。
（一）教育投入仍显不足
教育是人才培养和人力资源开发的主要途径，是经济和社会发展的基础，是国家强大和民族振兴的基石。面对日趋激烈的国际竞争，教育的作用越来越受到世界各国的重视。当前，各主要发达国家都认为教育关系着国家的未来，是维持国际竞争力的保证，因而都将教育发展置于国家整体战略的核心位置，制定了教育优先的发展战略。由表1可见，世界各地区主要国家2009年公共教育经费支出占GDP的比重普遍高于5%，一些国家甚至达到了7%以上，较好地实现了教育投入充足的目标。
从1993年到2012年，我国教育投入4%目标的实现经历了一个漫长而艰辛的发展历程。我国虽然已经完成了4%的任务，但是这一比例与国外相比还非常低，教育投入仍显不足，特别是离联合国教科文组织提出的发展中国家应达到6%这一标准还有相当大的距离，不利于教育事业的可持续发展。
（二）教育投入的使用效率较低
在教育投入的后4%时代，教育投入使用效率的高低对教育的发展至关重要，教育资源利用率的低下会加剧教育投入的相对不足，影响教育事业又好又快发展。当前，我国教育投入的使用效率依然较低，主要表现在以下三个方面：
第一，由于教育投入的相关法规和运行机制不够完善，缺乏统一的规划，我国教育广泛存在着低水平重复投资建设的现象，造成了大量的资源闲置和浪费，一些学校的超标硬件投入甚至达到了令人吃惊的程度，而例如教师培训等真正发挥作用的学校常规方面的经费投入力度却没有明显加大，严重干扰了教育的稳步发展，教育投入的使用效率低下。
第二，我国对教育投入使用情况的考评和激励不够，考评程序缺乏系统性和规范性，考评结论缺乏公开性和透明性，导致有限的教育投入不能得到合理的使用，严重影响了教育投入的使用效率。
第三，我国缺乏有效的教育投入监督和问责机制，教育资源的奢侈浪费现象严重，教育资源的不必要消耗庞大，且浪费行为得不到有力的惩治，大大降低了有限教育资源的使用效率。
（三）教育投入的分配不均衡
从目前的发展格局来看，我国教育投入的非均衡性矛盾十分突出。虽然我国已经实现了教育投入4%的目标，但是投入规模仍然不足，很难保证各级各类教育的充分发展，教育资源在各地区之间、各级别之间的分布存在着较大差异，严重影响了教育的公平，成为我国目前教育发展中最突出的问题。
从区域结构来看，教育投入分配的不均衡主要表现为东部多、西部少及城市多、农村少，地区差异较大。东南沿海等发达地区各级教育的投入规模已经远超其实际需求量，而中西部地区，特别是广大西部农村和偏远地区，教育的生均投入量严重不足，难以维系其基本运转，弱势群体子女的受教育权利得不到应有的保障，受教育的空间狭窄，难以平等分享优质的教育资源。教育投入分配的严重失衡导致了过剩和不足的同时存在，不仅影响了教育的公平性，同时也大大降低了教育投入的使用效率。
从教育级别来看，教育投入分配的不均衡主要表现为高等教育多、基础教育少，普通教育多、职业教育少以及公办教育多、民办教育少，各级别之间的教育投入差异较大。首先，基础教育是造就人才和提高国民素质的奠基工程，关系着国家和民族的前途与命运。基础教育是整个教育体系的基础，没有良好的基础教育，就不可能有优秀的高等教育。虽然基础教育已经越来越受到我国的重视，但高等教育和基础教育的投入规模仍不够均衡。其次，随着教育体系的不断完善和办学模式的不断创新，我国职业教育发展迅速，但是无论从投入规模还是理念上，都还不能与普通教育同日而语，职业教育与普通教育之间仍存在着巨大差异。再次，将有限的教育投入向公办教育倾斜，虽然有利于公办学校办出特色，引领教育的发展，但是不利于民办院校改善办学条件，提高办学质量，大大影响了民办教育的发展，进一步加剧了教育发展的不平衡。
此外，我国教育投入还存在着重硬件建设，轻软件提升的现象，诸如教师培训、学生活动等关键领域的投入缺口较大，制约和限制了教育事业的整体发展。
三、后4%时代构建我国教育投入长效保障机制的探索
在后4%时代，教育投入面临着新的压力与挑战，我国不仅要立足于当前，更要着眼于长远，建立教育投入的长效保障机制，以制度保障国家的教育投入，避免投入的随意性，在促进教育投入继续稳步增长的同时，更加公平、更有效率地利用教育投入资源，实现教育投入使用的最优化。
（一）健全法律政策，继续加大教育投入力度
教育投入充足指的是达成一定教育目标所需的最低投入，是教育投入的一个底线标准。我国教育投入已经进入后4%时代，如果要满足教育的发展性要求，还应该进一步提高教育投入的基本标准，加大教育投入的力度。这就需要继续转变政府职能，优化财政支出结构，通过健全各类法律政策保障教育投入的稳步增长，不断提高财政支出中用于教育的比重。
首先，我国急需制定《教育投入保障法》来规范国家财政性教育经费投入，通过立法和一定的行政手段，强化教育投入的法制建设，明确责任，形成机制。《教育投入保障法》应着力于调节中央和地方对教育的投入比例，测定各级教育生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，并在此基础上将各级政府的教育经费支出列入其预算，规定各级政府年度教育投入的总量、支出比例及年增长率，同时规定非法挪用教育经费的处罚力度，从法律层面上保障教育投入的规模和结构，加大对教育投入的政策扶持力度，推动我国教育事业的健康可持续发展。
其次，在颁布《教育投入保障法》的基础上，我国还应健全其配套法规政策，并将保障教育投入的条款分布于各类教育专门法律及一般性法律之中，与《教育投入保障法》共同构成国家和地方保障教育投入的完整法律体系，使教育经费的来源、分配、使用、管理和监督都有法可依，不仅保障教育投入的充足，还要保障教育投入使用的效率和公平，推动教育财政决策的法制化，为教育投入的稳步持续增长提供强大的法律保障。
（二）建立分担机制，多渠道筹措教育资金
教育事业的发展是全民族的共同事业，需要建立一个合理的教育成本分担机制，不同主体承担各自的不同职责，发挥各自的不同作用，充分调动社会资本参与教育事业的积极性，多渠道筹措教育资金，不断扩大教育投入的资金来源，确保充足资金支持教育事业的发展。首先，我国应建立责任明确的教育财政分担机制，由中央和地方共同承担教育经费投入的新增部分，在凸显政府主导作用的同时，进一步理顺中央与省、市、县、乡的权责关系，使各地区各级各类教育都得到必需的经费支持。其次，我国应进一步破除体制障碍，鼓励和倡导社会资本办教育，明确民间资本投资教育的税收优惠政策，加快民办教育发展，搭建服务平台，引导民间资本以多种方式进入教育事业。同时，大力倡导海内外关心教育人士的捐资助教，并规定其所应得到的荣誉和回报，不断拓宽社会融资渠道。此外，我国还应该通过市场发挥教育自身的优势，以校企合作、发行教育彩票和教育公债等形式吸纳社会资金，保障教育经费的充足。
（三）完善管理机制，提高教育投入使用效率
在教育投入的后4%时代，如何提高教育资源的使用效率成为教育财政问题的重中之重。我国财政性教育经费占GDP的比例已经完成了4%的目标，但是面对庞大的教育需求，这一标准仍然是远远不够的，这就要求我国必须尽可能地提高教育投入的使用效率，在教育投入规模相对稳定的条件下，以有限的教育资源实现效益的最大化。因此，我国必须加紧完善教育投入的管理机制，以制度规范和约束政府的教育收支行为，将所有公共教育收支纳入统一的教育部门预算管理中，建立明确的各级政府事权与财权统一的分级管理制度，确保教育经费的使用安全，严格审批制度，减少经费拨付环节，推进教育经费的科学化、精细化管理，切实提高资金的使用效益。
（四）建设分配机制，统筹各方教育投入配置
我国已经进入后4%时代，教育投入规模有了质的提高，在这种情况下，教育投入应更多地向最急需的领域倾斜，着眼于缩小各方面教育投入的距离，将化解困扰教育发展的滞后性缺陷作为教育投入的重点方向，在确保充足的同时注重资源利用的优化配置，实现教育投入的高效化和均衡化。
未来教育的发展需要以教育投入为杠杆，通过财政努力平衡各方面的差异，推动教育的均衡发展，保证每一个社会成员都能够拥有平等分享充足和优质教育资源的权利。由此，我国必须建设一个科学合理有效的分配机制，综合各种因素统筹配置教育资源，为教育投入的稳定增长提供常态化的制度保障，从而发挥有限教育资源的最大效益。首先，我国财政性教育经费增量的投入重点应用于缩小地区间、城乡间教育投入的差距，由“锦上添花”转为“雪中送炭”，通过专项拨款或补贴的形式，优先向西部落后地区、农村偏远地区、薄弱学校、弱势人群提供更多的教育经费，平衡地区间教育的财政状况，为每一位学生提供公平的教育机会和教育条件，促进各地教育的协调发展。其次，我国必须改变当前教育的层级越低经费投入越少这一现状，将新增的教育经费更多地分配到基础教育、职业教育及民办教育，使各级各类教育均衡发展，共同提高。
（五）改善监督机制，确保教育投入公平公正
教育经费的分发与使用，需要国家构建有效的监督机制，强化监管力度，杜绝经费截留、挪用等违规行为及奢侈浪费现象，压缩不必要的消耗，充分释放教育投入的增长空间，并完善相应的问责机制。首先，我国应实行教育经费执行情况的监测制度及经费投入使用的公开、公证制度，保证教育投入各项法规和配套政策的严格执行。各地区要加强落实各项政策的监测分析和监督检查，及时发现和解决政策执行中的相关问题，保障教育投入的法定增长，不断提高财政性教育经费的比重。各级政府要公告教育投入每年的主要指标，向社会公开各级财政收支乃至各级各类学校的财务收支，接受舆论和社会的监督，提高教育投入的公开性和透明性。其中，监督主体应该是多方面的，包括人大、政府、媒体、公众等，这些监督各有特点，要相互配合形成合力。其次，我国还应建设教育投入的有效考核和问责机制，对违规行为及时依法追究行政和法律责任，从重处罚，保障教育经费的有效使用。
四、结语
2012年，我国财政性教育经费占GDP的比重达到4.28%，在欣喜于我国教育投入首次达标的同时，我们必须注意到要建立财政性教育投入的统一统计口径，确保真正地实现目标，而不是做简单的数字游戏。我国教育投入已经进入后4%时代，这仅仅是一个新的起点，我国要想进入人力资源强国的行列，不仅要不断提高国际竞争力，还需要继续贯彻优先发展教育的理念，进一步增加国家财政性教育经费，构建教育投入的长效保障机制，推动教育的又好又快发展。
【参考文献】
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