摘要 针对蚋雍县沙包乡天星村实施整村推进扶贫开发取得的成效，以及农村低保制度在天星村实施的基本情况，分析了挟贫开发和实施农村低保制度对扶助农村贫困的作用，并就进一步抓好实施农村低保制度和扶贫开发工作的对接提出了合理化建议。
关键词 农村；贫困；挟贫开发；农村低保制度
中图分类号 D616 文献标识码A 文章编号1004—8421(2009)04—159—03
随着毕节试验区建立20年来的发展推动，纳雍县农业农村工作取得了长足的发展，农村生活水平发生了根本性的变化，农村面貌大为改观。但是由于纳雍县境内多山，正所谓“天无三日晴，地无三尺平”，属典型的喀斯特山区，地形破碎，土壤贫瘠。由于恶劣的自然环境，要使在短期内搭上全省乃至全国发展的快车，道路仍然很远，任务相当艰巨。同时农村扶贫又面临着新的压力和挑战，日益增大的贫富差距和城乡差距让政府不断探索解决农村贫困问题的方法和途径。有关缓解农村贫困、打造社会主义新农村、培育新型农民、构建社会主义和谐社会的方案不断提出，其中最主要的方式是扶贫开发和建立农村最低生活保障制度。针对这些问题，近期纳雍县农办对纳雍县扶贫整村推进的沙包乡天星村进行了深入调研。笔者现从天星村近年来的发展状况和实际贫困状况出发，从开发式扶贫和农村最低生活保障制度在缓解贫困方面的作用以及农村建立低保制度后，如何开展扶贫开发工作进行探讨。
1 从天星村看扶贫开发工作对缓解贫困的历史贡献
1.1 天星村基本概况 天星村位于毕纳(毕节一纳雍)路主干线上。距离县城8 km，扯瓜河穿村而过。全村辖6个村民组，255户1 250人。土地总面积3.7 km2，现有耕地面积40.6hm2，荒山草坡20 hm2，25°以上的坡耕地占土地总面积的85％。2004年以前，与纳雍县所有的二类贫困村一样，这里山峰陡峭，土地贫瘠，农民生活困苦，劳动者文化素质低下，雨天村内粪水四溢，180多家茅草房散布在村寨中，1 000多人过着日出而作、日落而息的小农生活，人均年收入不足500元，人均占有粮不足300 kg；公路不通，生产生活物资全靠人背马驮。
1.2 整村推进项目在天星村的实施
1.2.1 总体规划。2004年，毕节地区扶贫办为进一步提高新阶段的扶贫开发效果，要求各县市结合自身实际，完成1个扶贫整村推进和文明村寨建设。纳雍县根据要求成立了纳雍县扶贫开发整村推进和文明村寨建设工作领导小组，由县委、县政府牵头，扶贫办、计划局、农办、卫生局、水利局、农业局等单位抽调人员组成工作小组。采取参与式扶贫方法，认真制定整村推进规划。2004年5月将天星村纳入整村推进、文明村寨建设试点村，经过一系列调查与研究，制定出该村切实可行的建设规划方案。当时以2、3、4组为文明村寨建设中心，作为进行“六改三建”(“六改”即改水、改路、改厨、改厕、改圈、改茅草房；“三建”即建沼气池、建农家房舍、建致富园)项目实施范围，着力改变村容村貌；解决1、5、6组人畜饮水等基础设施问题。因地制宜，依托自然资源。在2、3、4组规范连片种植蔬菜8 hm2，在l、5、6组发展畜牧业，对全村有计划地进行农村适用技术和非农技能培训，引导性输出该村剩余劳动力，申报贫困村广播电视村村通项目，提高村民素质，以之达到总体发展。
1.2.2 实施情况。
(1)部门协作，捆绑资金，集中投放。规划完成以后，项目于2004年6月开始实施。为了加快该村的整体脱贫步伐，采取了捆绑资金，集中投放的方法，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的原则，有效地整合了财政扶贫资金。在2004～2005年，以财政扶贫资金为主体，整合了沼气池建设资金、“三小”水利资金、农村特困救助资金、以工代赈资金、小额扶贫等涉农资金共计68.26万元，实施项目26个。
(2)因地制宜，依托资源，注重产业发展。利用海拔相对较低、水资源丰富、气候温和的优势，大力发展早熟蔬菜、反季节蔬菜和水果种植。2004年初种植早熟糯玉米4 hm2，棒豆2 hm2，其他时令蔬菜2.67 hm2；种植江安李6.67 hm2，红皮梨13.33 hm2，使种植业一跃成为该村的支柱产业。
(3)依托交通资源优势，大力发展劳务经济。毕纳路改建后横跨天星村，这给该村的发展带来了很大的契机。2004～2005年，为了抓好农村富余劳动力的培训和转移，在县委、县人民政府的统筹安排下，通过采取普及培训、“绿色证书”培训、非农技能培训等方式，提高农村劳动力的基本素质。由县扶贫、人事、农业等有关部门，有序地组织引导该村的富余劳动力外出务工和科学发展生产，转移农村富余劳动力216人，培育了10户“绿证”示范户。同时抓好农村劳动力就地转移，通过引进资金、技术的方式，200余人为六盘水矿务局加工竹片，年均人创收4 000余元。
(4)依托城郊优势，大力发展农家乐等乡村饮食服务业。天星村距离县城近，依山傍水，风景秀丽，通过整村推进文明村寨建设，基础设施和人居环境得到改善，天星村村民抓住这一有利条件，实施兴办农家乐，在河岸边摆设小凉棚，兴办地方特色小吃一烙烤等，现已有农家乐餐馆4家，特色小吃店10余家。
1.3 实施成效 通过整村推进扶贫项目的实施，天星村已今非昔比，一条条水泥便道路连接着农家院落，一排排崭新的圈舍整齐地排列在水泥街面(宽6 m、长200 m)两旁，一座座漂亮的水泥瓦房，一片片整齐的蔬菜基地，诉说着天星村人民的喜悦与丰收。通过近几年来的发展，该村基础设施得到极大改善，种植业规范程度得到很大提高，同时进一步拓宽了农村富余劳动力就业渠道。截止2005年底，全村有227个贫困人口越过625元的温饱线，126个低收入人口年收入超过865元；便道、路硬化2 206m2，院坝硬化1 956m2，改厕19个，改圈38个420m2，住房改造20户，建沼气池13口，人饮工程3个，小水池110个，电网改造3 km；向外转移农村富余劳动力216个。该村在2005年12月被评为全县小康示范村。
实践证明，开发式扶贫是推动贫困地区经济社会全面发展的有效手段，是贫困地区建设社会主义新农村不可替代的基础性工作。
2 实行农村最低生活保障的必然性
农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度能及时有效地保障农民群众的基
本生活权益，促进农村社会、经济稳定协调发展。
2.1 建立农村最低生活保障制度是贫困地区的现实需要天星村是纳雍县境内一个得天独厚的村，通过联合几大涉农部门，整合扶贫资金发展，老百姓是否已经完全走上了富裕之路呢，答案当然是否定的。天星村总人口1 250，其中贫困人口129(包括低收入人口和绝对贫困人口数)，占总人口的10.32％，在129人中，享受农村低保一类的2人、二类的54人、三类的14人、四类的12人和五类的47人。从中可以看出天星村农村贫困及低保状况的特点：一是天星村农村贫困人口比重相对大。二是天星村低保覆盖面已达到了100％，达到“应保尽保”的保障水平。调查中发现，这些纳入低保的贫困户，绝大多数是因病、因残、年老体弱、生存条件恶劣等原因造成。因此，对于这样的贫困人口，唯一的途径只有通过低保靠“输血”来解决其最基本的生存问题。这样一方面可以为防止特困人口返贫打基础，另一方面可以为开发式扶贫作贡献。
2.2 建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求 随着我国农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立，农村社会经济状况发生了根本性变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生变化，养老、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。所以，为适应市场经济发展的客观要求，必须尽快建立起农村最低生活保障制度。
2.3 建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在 农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能参加投保，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员的最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决贫困群众的生活困难问题，唯有农村最低生活保障制度能做到这点。
3 扶贫开发工作和农村最低生活保障的关系
开发式扶贫和农村最低生活保障制度都是缓解农村贫困问题的方式，二者相辅相成，共同作用于贫困地区社会经济发展之中。
3.1 最低生活保障为开发式扶贫打下了基础 在天星村，现行的农村最低生活保障制度为开发式扶贫工作的顺利推进打下了坚实的基础。从调查中了解到，目前天星村共有129名贫困人口得到农村低保救助，根据民政部门有关规定把农村低保对象按照家庭贫困程度的不同分五个类别实施救助。农村低保具体补助标准为：一类对象，即主要是无劳动能力、无生活来源又无人赡养、抚养、扶养的老年人、残疾人或者未成年人；二、三类对象是主要劳动力因病、因残丧失劳动能力造成家庭基本生活常年困难的家庭；四、五类对象，主要是因为其他原因造成基本生活常年困难的家庭。2008年第4季度，天星村低保对象得到补助15 402.5元，这在很大程度上缓解了特困人口的生活压力。
3.2 农村最低生活保障制度的局限性需要扶贫开发作补充 天星村在实施整村推进时的调查报告显示：2004年全村255户1 250人中，有贫困户82户310人，通过扶贫开发310名贫困人口中已有191人走上了富裕之路。这说明在相当一部分贫困人口中是完全可以通过扶贫开发来增强其自身发展能力，最终达到个人致富的目的，从而减轻国家财政负担。
3.3 农村低保制度不能取代农村扶贫开发工作 农村低保和扶贫开发虽然有联系但不可相互替代。一是对象不同，农村低保对象一般是鳏寡孤独、痴呆傻残等对象；扶贫开发的对象主要是目前还处于贫困状态但具有一定劳动能力的这部分人。二是手段不同，农村低保的手段是直接给予现金或实物补助，其重心是“保”；扶贫开发的手段是扶持贫困群体进行能力建设，培养贫困人口自立自强的精神，使其在政府的必要扶持下，依靠自身的力量摆脱贫困，其重心是“扶”。三是目标任务不同，农村低保的重点是“保”，让“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”，关注的是贫困群体的“生存”问题；扶贫开发的重点是开发资源、发展生产、建设基础设施、兴办社会事业，注重于“生产建设”和“能力培养”，是“发展”问题。2007年4月，胡锦涛总书记在宁夏视察期间，针对在农村建立低保制度和扶贫开发的问题曾强调指出：“在全国范围建立农村低保生活保障制度，并不意味着扶贫开发就不需要了。相反，扶贫工作不能削弱还要继续加强，开发式扶贫不能改变还要继续坚持。”这进一步明确了农村低保和扶贫开发之间的关系，为今后的工作指明了方向。
4 搞好农村扶贫开发工作和农村低保制度的对策
针对天星村整村推进扶贫开发情况及目前仍存在的贫困状况，必须继续坚持开发式扶贫为主的方针，同时对农村困难家庭建立最低生活保障制度，充分发挥农村低保制度和扶贫开发各自的优势，加快农村脱贫致富的步伐。
4.1 科学划分低保制度和开发式扶贫的作用边界，实行分类指导 根据贫困的不同成因选择组合性的扶贫方式，对于丧失劳动能力和短期内不能解决温饱的贫困人口，通过建立农村最低生活保障制度，从制度上彻底解决慢性贫困人口的基本生存问题；对于居住在不具生存条件的贫困人口通过搬迁扶贫的方式，进行异地扶助；对于有能力通过外出务工解决温饱的贫困人口，通过提供必要的培训和其他支持，帮助其外出务工或迁移；对于其他具备劳动能力和基本生产条件的暂时贫困人口，通过提供技术培训、改善金融服务、加强与市场的联系等方式，帮助他们通过开发自有的资源解决温饱。
4.2 调整扶贫开发工作方向。重视开发农村贫困群体的人力资源和产业开发等工作 要改变把扶贫开发工作等同于简单地架桥修路的观念，在抓基础设施建设的同时，一要更加重视对人力资源的开发，即通过观念层面的开发使农民适应社会的转型；通过潜能的开发使农民增强脱贫致富的信心；通过技能的开发使农民提高开拓生存空间的能力。二要更加重视产业开发，扶持产业化龙头企业，让农民规避市场风险。形成市场+公司(企业)+基地+农户的产业扶贫链，使农村贫困群体有稳定增收的产业；三要特别重视教育扶贫，防止将扶贫脱困的重心向其下一代转移，使贫困成为代代相传的痼疾。
4.3 要建立稳定增长的财政扶贫资金投入机制。增强扶贫开发能力每年按照中央财政或省财政收入增长的一定比例增加财政扶贫资金，使财政扶贫资金的增长进入健康有序的管理轨道，切实增强扶贫开发的实力，为贫困群众解决更多的困难和问题。
4.4 要着力推进各类扶贫资源的有效整合。确保发挥最大效益一方面要从政策上加大对财政扶贫资金的整合力度，对投入到国家的农业综合开发、以工代赈、农业基础设施建设等各类支农资金和社会帮扶资金，按照“统一规划、统筹安排、各负其责、渠道不乱、用途不变、互相配套、形成合力”的原则，集中投向实施整村推进的重点贫困村，真正形成扶贫资源的整合机制。另一方面要积极发挥公共财政的引导和带动职能，将财政扶贫资金作为调控杠杆和粘合剂，进一步增加财政扶贫贴息资金额度，扩大贴息方式改革范围，引导和带动更多的信贷扶贫资金投入扶贫开发。