摘要：属于准公共产品的高等职业教育，在现行的投入体制下，正面临着财政投入总量不足、投入结构失衡、投入模式单一等问题。根据投入产出理论，财政投入的前提是对产出的效益进行评价和考核。树立以绩效为导向的投入产出理念，对各高职院校的行为和结果进行科学、合理的绩效评价，将财政投入进行科学的设计，建立绩效评价制度，逐步将财政拨款与高职院校绩效考核挂钩，对于提高资金的有效配置和使用效益，提升高职院校的管理水平，建立绩效拨款新机制具有十分重要的意义。
关键词：高等职业教育;财政投入;绩效评价;对策选择
基金项目：2012年湖南省教育科学“十二五”规划课题“高等职业教育财政投入的绩效管理研究”（项目编号：XJK012CZJ084）
作者简介：刘瑛，女，湖南安全技术职业学院经济贸易系副主任，讲师，主要研究方向为制度经济学与教育经济。
中图分类号：G719文献标识码：A文章编号：1674-7747（2014）10-0066-04
高等职业教育财政投入是作为公共财政在教育投入方面的一项专门化的资金投入。简单地说，它是政府为发展高等职业教育事业的财政拨款，其规模和结构将直接影响高等职业教育的质量、整体水平与核心竞争力。对高等职业教育财政投入进行研究，指导构建财政资金使用效率的绩效评价体系，有利于对高等职业教育财政投入进行有效绩效管理，对高等职业教育有限的财政投入提供资源配置的有效引导，实现高等职业教育财政投入的最大化产出。
一、问题的提出及研究假设的设立
长期以来，政府对高等职业教育的财政投入“重分配、轻管理”，对资金的分配效果、产出效益、社会成果利益等方面还没有形成系统的绩效管理模式和评价体系，各个地区也存在盲目投入和按经验按比例投入的现象，导致财政教育资金利用率较低。究其原因，是国家对于各项财政收入的投入缺乏理论依据，导致各项投入较混乱，不能对每项因素都做到合理增加、有效调控，不能形成一个稳定的投入体系，导致对高等职业教育财政投入无法进行有效评估。
（一）政府财政投入比较混乱
高等职业教育财政投入主要是指四项财政拨款内容：（1）预算内教育经费，包括教育事业费拨款、基础建设拨款（以下简称基建拨款）、科研经费拨款和其他经费拨款;（2）各级政府征收用于教育的税费，包括教育费附加、地方教育附加和地方教育基金;（3）企业办学中的企业拨款;（4）校办产业和社会服务收入用于教育的经费。其中，预算内教育经费拨款在财政投入中占据主要地位，预算内教育经费投入的增加决定了整个政投入的增加。从1999年至今，国家对高等职业教育的财政投入已经严重滞后于发展，政府财政投入部分占学校教育经费总额的比重不到50%，基本上采用整体打包式投入。2006年，国家开始实施示范性高等职业院校建设计划，投入20亿元建设100所国家示范性高职院校，各省也在实施省级示范高职院校建设，对高职院校建设板块的财政投入有了一定的方向，但90%以上的高职院校享受不到这一优惠政策，想以点带面改变这种财政投入混乱的局面仍然很困难。
（二）多种资金混合使用难以评估
高职学院的财政收入渠道日益多元化，这是由高职教育一部分经费自筹模式结构所决定的。政府投入的财政资金来源渠道及资金结构单一，整体打包，没有明细，很难对财政资金投入的使用效益进行评价。政府财政投入渠道单一，学校获取的渠道又很窄，加之在实际经费运作过程中教育经费支出的混合使用，造成财政性经费支出与自筹教育经费支出界限模糊，很难区分出哪些是财政性经费支出，哪些是自筹经费支出，使得高等职业教育财政性投入产出效益很难准确计量。根据调查资料显示，在一些经济发达地区，由于历史成因的不同或不同的归属关系，高职院校所获得的财政资金的支持力度不一样。还有很多地区的高职院校仍在延袭旧的拔款体制，在这些高职院校中，财政资金的来源占总经费的比例20%-100%不等，普遍比例不高，更多的经费得依赖于高职院校自身多渠道的筹集。自筹的资金与财政资金混合在一起使用，没有科学预算，哪儿需要就往哪里用，导致资金使用无法进行预算管理，普遍存在资金使用效率不高现象。[1]
（三）高职财政投入受到严重不公平待遇
与普通高等教育相比，高等职业教育经费的财政投入显得很不公平。2011年，我国政府对高等职业教育的财政经费投入约为4 426亿，仅占当年对高等教育财政投入的159%，这与占据高等教育半壁江山的比重严重失衡。据不完全统计，普通本科院校财政性教育经费是高职高专院校的47倍，而高等职业教育的成本是普通高等教育成本的26倍，因为培养能胜任企业技术岗位变化需要的应用性人才的教育，需要各类先进的实验、实训设施，这都需要资金的投入，需要有更多的政府财政投入。[2]按照1999年教育部和国家发展计划委员会共同颁发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中规定，“高职教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅。”由于政府财政性投入不足，高职院校维持学校正常运转的主要经费来源于学费收取。国家将财政资金投入主力放在建设一流的大学，忽略了高职院校的发展，导致高等职业教育资金相对缺乏，严重不公平，使得高等职业教育发展缓慢。
（四）研究假设
基于以上原因，假设对高等职业教育财政支出进行绩效评价，是提高高等职业教育财政投入绩效的重要保障，是作为政府间接管理财政公共支出的重要方式和手段，也是合理配置高职教育资源、提高高等职业教育财政支出效率、实现公正、平等的教育理念等高等职业教育目标的有效途径。其前提是公共财政对高职教育的合理化投入，必须要有明确的对高等职业教育财政投入的方向，着力于优化配置职业教育资源，发挥对职业教育宏观调控与微观调节，达到实现更大的教育产能，为社会培养更多的高素质、应用型人才的效果。
二、高职教育财政投入绩效评价
对高职院校财政投入合理化，关键是对支出绩效进行分析和评价。因此，构建一个相对客观的、完善的评价指标体系很重要，能为改进高等职业院校的财政投入提供充分有效的决策依据，从而可以促进高职院校的健康发展。
（一）投入总量绩效评价
投入总量绩效评价可以从宏观和微观两个方面来进行。宏观层次上，高等职业教育财政投入的规模可通过绝对量和相对量两类指标来反映。绝对量是一定时期内，公共财政给予高等职业教育的投入的总量。相对量是指一定时期内，高等职业教育投资比例指标体系，主要包括：高等职业教育财政投入占国民生产总值的比例、占国民收入的比例、占财政总支出中教育经费的比例、占高等教育政府财政投入的比例等四个指标来反映。一般来说，随着一个国家经济的发展，高等职业教育财政投入的绝对量会相应增长，这从我国对高等职业教育财政投入的历史数据中可以得到证实。2005年，国家对高职教育财政投入为110亿元，占当年高等教育预算内教育经费的1054%，2011年达到4 426亿元，总量上增长了40倍，所占的比例增长了54%。从微观层次上看，各级各类学校的发展都存在规模效益的问题。根据教育经济学的一般规律，学校规模较小时，生均成本与学校规模成反比，即生均成本随着学校规模扩大而降低;当学校规模达到一定值时，生均成本趋于常数，才能实现规模效益。美国学者研究表明，美国专科学校规模一般在2 000-5 000人。我国的高职院校往往不顾自身条件盲目扩招，造成教育资源的紧缺，进而又被迫购买土地、兴建校舍、购买试验设备等，大大增加了建设性成本的投入，导致高职院校的资金压力很大。[3]
（二）投入结构绩效评价
投入结构绩效评价主要包括各级高职院校投入分配比例和高职院校地区财政投入分配比例。从一定意义上讲，投入结构绩效评价比投入总量绩效评价具有更重要的经济意义，表现为社会经济发展的水平决定地方教育投资的水平，地方教育投资的数量反映地区社会经济发展水平。在我国，各地区经济发展水平差异十分明显，地区教育投资很不平衡。比如，东部发达地区的生均预算内事业经费远远高于中西部欠发达地区。在其他的教育资金来源方面，比如企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人等对教育的投入也有很大差距。高等教育中的高等学校之间、高校内部不同院系与专业的配置同样也存在这样的问题。如何处理这些分配比例关系，在扩大教育规模和增加教育投资的同时，研究合理的教育投资结构，避免结构性失衡，直接关系到财政教育支出的配置绩效。健全和完善政府教育支出转移支付制度，能满足全国各地教育服务水平均等化的要求，建立科学合理的财政教育支出转移支付制度的绩效评价办法，才能实现财政教育资源在各级各类学校分配的合理性和公平性，最终达到提高其绩效水平的目的。
（三）投入模式绩效评价
在一定时期内、一定的经济发展水平下，政府支配的财力是有限的，政府财政教育投资在短期内不能满足急剧扩大的教育需求，形成财政教育支出的缺口，这是世界范围内普遍存在的现象。在我国，教育经费投人不足，一直是困扰教育事业发展的一个“瓶颈”。我国政府为应对这一问题，根据教育产品的混合性和“谁收益，谁负担”的原则，考虑到社会的承受能力，适时进行教育投资体制的改革，明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”这种投入模式关键是政府如何采取切实可行的有效措施，优化投资环境，充分发挥政府教育支出的“汲水”功能，带动社会其他资金投入教育领域，采取如投资乘数等一些指标来衡量政府教育投入的带动效应，以教育绩效、耗用绩效、成果绩效和监管绩效等为切入点，对财政教育支出绩效进行评估，形成一个较为系统的绩效评价体系。
三、提高高职教育财政投入绩效的对策建议
提高高等职业教育绩效，也就是进一步合理地进行财政投入，既要增加投入，又要合理，不断提高使用效能。从这个层面上讲，要求政府与学校都必须从“财”与“政”两个方面肩负起发展高等职业教育的公共责任，形成良性互动合力，共同推动高等职业教育发展。
（一）政府主导高等职业教育资源的优化配置
从政府的角度来看，要对高等职业教育进行相应的财力资源优化配置。受高校扩招政策的刺激，地方政府举办高等职业院校的积极性也很高。据统计，在全国一千多所高职院校中，同类高职院校的重复建设比较突出，专业设置趋同、老化、与市场需求脱节等低效率问题严重。国家要站在社会发展的全局高度，提高对高职教育的投入效率，就必须优化高等职业教育资源，在宏观上进行指导和调节。通过政策引导高职教育资源在全国范围内进行优化配置，并提供相应的财政投入保障，实现人才需求与国家经济建设有机统一，促进高职教育健康、持续发展。因此，政府要从宏观上规划与布局高等职业教育资源优化，建立动态的政策支持体系。通过规范的高等职业教育财政转移支付制度，促进地区间高等职业教育的均衡发展。中央财政转移支付制度应以客观变量为基础，平衡地区间的高等职业教育财政状况，增加中西部地区高等职业教育的投入，逐步缩小地区高等职业教育投入差距。国家可以通过专项拨款或补贴的方式，加大对经济落后地区高等职业教育专项资金的投资力度，促进高等职业教育资源分配的横向公平。[4]同时，要加大民营高等职业教育发展力度，借鉴澳大利亚政府资助模式，对每年预算20%的“政府资助项目”进行公开招标，允许私立与国立职业教育学院均等参与竞标，有效促进私立与国立高等职业教育的均衡发展。
（二）构建支持高等职业教育发展的财税政策体系
政府支持高等职业教育发展，其有效手段是制定有利于高等职业教育发展的财税政策，将行业、企业与高职学校有效衔接，为高等职业教育发展提供良好的政策环境。具体讲，政府要从高等职业教育人才培养目标着手，建立有利于形成学校与企业、行业紧密合作的财政政策和财税政策体系。政府要在高等职业院校与行业、企业之间扮演桥梁角色，通过利益调节和政策引导来营造校企合作的氛围，搭建校企合作的平台，真正把高等职业教育的发展建立在社会经济发展基础之上。政府应对社会投资办学考虑实行税收优惠与政策鼓励，通过实行高等职业教育捐赠免税或实行职业教育捐赠在应纳税款中抵扣等税收优惠政策，增加企业和个人对高等职业教育的捐赠积极性。目前，在我国江苏、浙江、安徽、广东等省份，通过政府搭台构建产、学、研合作平台，实现校区延伸至企业，课堂设在工厂的方式进行院校与企业的合作，效果非常显著，实现了高职院校人才培养的方向与企业需求的技术人才有机统一，发挥了财税政策的促进功能。
（三）拓宽经费投入渠道，提高使用效率
加快完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的职业教育投入保障机制，进一步提高高职学院资金使用效率。政府应通过立法、规划、拨款、评估、监督等手段，实施对高等职业教育资金投入的间接监督。这样，既能拓宽高职院校自身的办学空间，又可增强高职院校自我发展的能力。因此，有必要对我国高职院校现行的财政性教育经费管理办法进行改革。政府的职能部门应从源头上控制高职院校的支出结构与支出用途，从宏观上把握高职院校投入资金来源渠道及使用方向，从而保障高等学校办学经费来源和使用效益。鼓励企业建立“职业教育基金会”。政府通过出台相关政策进行引导，积极吸纳各种社会资金发展职业教育，鼓励支持民间以多种形式建立职业教育基金。同时，还可以通过综合运用彩票、社会捐助、政府发行高等职业教育公债等手段解决高等职业教育经费投入不足问题。政府也可以从宏观上调控投入资金的使用效率。可以通过采取招投标方式，引导经费流入到最需要的地方。同时，加强对经费的监管，成立专门的机构，对高等职业教育财政教育经费的使用情况进行科学管理，逐步形成科学有效的资金监管评估体系。[5]
（四）建立财政、学校与企业共同分担职业教育成本协助机制
高等职业教育属于社会公益事业，为市场培养所需要的技能型人才。要充分发挥市场经济平均成本机制的作用，实现高等职业教育成本与学费良性互动，建立符合市场经济发展要求的职业教育拨款政策和成本分担机制。高职院校可以办学成本为依据，按照不同地区、不同专业、不同类型、不同层次的成本消耗差别，收取不同的学费。政府通过改革财政教育拨款制度，制定科学的有利于高职院校控制个别成本的拨款方法，确保高等职业教育的可持续发展。企业要从发展角度出发，适当承担职业教育人才培养成本。职业教育最大的受益者是企业，本着谁受益谁投入的“受益”原则，相关的企业需要与学院紧密相连，创新校企合作新模式，共同分担教育成本。企业对高等职业教育的成本投入，主要在实习实训教育成本方面，政府对支付实习学生报酬的企业应给予相应的税收照顾，对向企业收取的教育费附加要按有关规定返还企业用于职业技术教育。同时，将行业、企业举办的职业技术教育纳入本地区职业技术教育事业的招生和管理范围，并支持行业、企业与职业学校联合招生合作办学，实行产教结合，鼓励企业依托职业院校建立培训中心。
参考文献：
[1]郭华桥.教育财政投入的绩效评价——以高等教育投入为例[J].中南财政法大学学报，2011（6）：104.
[2]颜廷兰.基于绩效管理理论的高等教育拨款模式改革研究[J].中国成人教育，2011（3）：28.
[3]袁靖宇.美国公立教育系统绩效管理分析与启示——基于马里兰州的研究[J].教育发展研究，2011（24）：37.
[4]杨芳.我国高等职业教育财政投入的绩效分析与合理化研究[D].天津：天津财政大学，2011.
[5]顾佼佼.试论我国高等教育财政拨款制度改革的趋势[J].科学与管理，2008（6）：85.