摘要：以**國土执法监察情况为研究对象，在研究阿克苏地区土地执法监察现状、问题和原因的基础上，解读**地区土地执法监察体系建设存在难点，并提出思考。在满意度调查问卷基础上引入Logistic模型回归检验，构建满意度方程，分别对2006、2010、2014年阿克苏县域满意度进行空间分析和驱动因素分析。结果显示，①从问卷情况看，地方财政收入与经费预算情况等客观经济因素制约硬件设备及执法手段；巡查路线固定可能留有执法死角或背影范围；违法宣传教育工作仍然是执法监察系统内外部高度关心方向。②从执法空间格局上看，东北县（市）执法满意度较高，西南县（市）较低；农村居民用地并不是主要违法对象；城市人口增长与土地违法情况恶化呈正相关，城市化进程中违法情况和执法难度呈现出加大趋势；民族成分与执法满意度呈负相关，表现为少数民族比重越大，地区执法情况越复杂、形势越严峻。国土执法监察是维护土地管理和土地市场秩序的基本途径，需多渠道不断加强完善，提高执法成效，实现土地资源开发利用的可持续发展。
关键词：国土执法；Logistic；满意度；GWR；阿克苏地区
中图分类号：F331.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）20-3986-05
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.046
Abstract： Taking the land law enforcement supervision of Xinjiang as the research object， the status， problems and reasons of land law enforcement in Akesu area were studied to interpret and discuss the difficulties in establishing land law enforcement supervision mechanism of Xinjiang. The Logistic regression test was introduced based on the satisfaction questionnaire， a satisfaction prediction equation was constructed to respectively analyze the spatial data and driving factors of Akesu"s county satisfaction in 2006， 2010， 2014. Results showed that， ①from the questionnaire， objective economic factors such as local fiscal revenue and expenditure budget were constraints for the hardware equipment and law enforcement measures， some deadly serious problems or back scope of law enforcement may be existed in the fixed patrol route， and the illegal publicity and education were still internal and external direction highly concerned by the law enforcement supervision system. ②from the spatial pattern of law enforcement， the satisfaction of law enforcement in northeast counties was higher than the southwest counties， rural residential land was not the main object of law-breaking. City population growth was positively related to the deterioration of land illegal behaviors， and the difficulty of law enforcement in urbanization was increasing. The ethnic composition was negatively correlated with the satisfaction， the larger the proportion of minority was， more complex the law enforcement was， and the more serous the situation was. Land law enforcement supervision is a basic way to maintain the land management and land market order， so it was needed to strengthen and improve in multi channels， to improve the effectiveness of law enforcement， and realize the sustainable development of land resources development and utilization.
Key words： land law enforcement； Logistic； satisfaction； geographically weighted regression； Akesu area
土地执法监察工作对维护国土资源管理利用秩序和政府部门形象，保护人民群众切身权益，实现社会公平正义有着重要意义。2012年开始，中国经济发展进入新常态，2015年中央先后四次释放“供给侧改革”信号，2017年中央一号文件对土地供给侧结构性改革提出调整方向。土地部门围绕产业结构调整，在土地供给侧改革方面，提出“盤活存量、灵活供地、去库存”等重大战略目标，把土地供给方式向更精确、更灵活、更主动的轨道推进。这种前所未有的双重关注为推动土地执法工作改革和进步带来了机遇，同时也带了严峻的考验。秉承全社会法制全面建设，执法全面规范化的主旨，土地执法工作取得“前移化”、“信息化”、“联动一体化”、“科技化”、“规范化”、“精细化”等多方进展。但是，上有国土资源与发展需求供需矛盾的穹顶，下有社会主义公有制的界石，限定了当前和未来的社会经济发展只能在有限的国土资源禀赋下，发掘土地生产利用潜力和管理技术与服务潜力[1]。
随着社会经济建设需求的发展，土地执法监察工作面临更加复杂的局面，土地违法行为更加隐蔽化、复杂化、风险加剧化，执法行政滞后化、难度加大化、缺失化等[2-4]。本研究以**国土执法监察预防机制为研究对象，以阿克苏地区国土执法满意度为切入点，以调查问卷为载体，通过县域GWR模型分析阿克苏地区不同县域的执法监察满意度及其驱动因素。通过对阿克苏县域满意度进行空间分析和驱动因素分析，进一步完善了对阿克苏地区执法现状的调查补充，并总结分析其驱动因素，为执法监察满意度提高给出相应的对策建议。
1 材料与方法
1.1 研究区概况
阿克苏地区位于**天山南麓、塔里木盆地北缘，地处南疆中部，是**南北要冲和东西贯通的关节点，是中国向西开放的桥头堡，全地区总面积13.13万km2，边境线长235 km，辖阿克苏市、库车县、沙雅县、新和县、拜城县、温宿县、阿瓦提县、乌什县、柯坪县等8县1市、85个乡（镇）、42个农林牧场。**生产建设兵团第一师阿拉尔市及所属16个团场也分布在该地区境内。全地区总人口253.05万人，有36个民族聚居，非农业人口79.64万人，农业人口为170.24万人，未落户常住户口人数为3.17万人[5]。
1.2 研究方法
本研究采用阿克苏国土资源工作人员、乡村行政人员执法现状满意度调查问卷做Logistic模型二元回归，筛选执法现状满意情况显著变量指标，估计地区执法满意度方程。对阿克苏地区8县1市2006年、2010年、2014年执法满意度进行空间分布特征分析。在推测执法满意情况驱动因素基础上，重新构造经济、人口、产业结构、建设用地规模指标，做地理加权模型（GWR）回归，从而得出执法满意度主要因子分析。
2 实证与结果
2.1 问卷基本情况
本次共发放问卷235份，其中A类（国土资源部门工作人员）49份，B类（基层行政工作人员）186份，执法监察现状满意比重分别为83.67%、63.98%，合计满意度为68.09%（表1）。根据问卷调查内容设计调查对象特征、执法方式、执法手段、执法机制4个一级指标，下属22个二级指标作为因变量（表2），对当地土地执法现状是否满意二元变量作为应变量进行Logistic模型满意度检验和测算[6]。
2.2 阿克苏地区执法满意度二元Logistic模型回归分析
经过模型校正，土地执法现状满意度方程如下：
Logit（p）=-0.833+0.762X9-0.496X10+0.378X12+0.971
X14+0.448X15+0.584X16+0.915X17+0.798X19
模型经过18次迭代运算，剩余8项显著变量（表3）。第1步Cox & Snell R2为0.705，第18步Cox & Snell R2为0.630，模型拟合较好。分类结果显示，第1步满意度为80.4%，第18步校正满意度为83.3%，总计校正满意度为69.4%，与调研满意度比重相差1.31%，测算的效果明显。方程剩余变量结果显示，与执法现状满意情况有直接关系的变量主要为执法方式、执法手段，能否做到专人专察和提前预防是执法方式急需解决的问题，在基层执法过程中更加凸显其现实意义。地方财政收入与经费预算情况等客观经济因素制约执法手段信息化、科技化和便捷化建设。巡查交通工具是否齐全、GPS手持终端及后台监测系统建设涉及地方执法手段升级问题。地方执法手段向精细化、灵敏化推进是执法手段解决与违法行为的一场重要博弈[7-9]。
从二级变量回归系数看，是否开展过全民土地普法科普教育与当地土地执法现状是否满意回归系数为0.915，表明违法宣传教育工作仍然是执法监察系统内外部高度关心方向。结合当地调研问题反馈情况，推测违法行为得不到高效控制可能是违法主体对土地供应计划、国家土地宏观调控政策、区域发展目标以及保护耕地的可持续发展政策不甚了解，对土地管理政策、法规学习不到位等引起的。巡查是否有固定路线与当地土地执法现状是否满意回归系数为-0.496，表明巡查路线固定反而不利于土地执法监察工作执行效果，会形成执法着重区用地有序合法，执法薄弱区违法滋生的现象，执法留有死角或背影范围，给违法单位造成可乘之机。
3 县域GWR模型的实证分析
3.1 阿克苏地区执法满意度空间分析
整理阿克苏地区执法监察数据，代入变量对应百分比，对8县1市2006年、2010年、2014年执法满意度进行测算，引入ArcGIS空间区域分析，得出如下结论：三年执法满意度呈上升趋势，其中温宿县涨幅显著，为28.35%，这一结果与温宿县的GDP增长情况相一致，2014年温宿县GDP上升为地区第三位，人均GDP为24 950元。从空间位置上看，执法满意度沿西北东南轴线分为两区，东北区包括温宿县、库车县执法满意度较高，超过平均水平；西南区包括柯坪县、阿瓦提县、乌什县执法满意度较低。从执法满意度分布结果来看，与当地的经济发展情况、人口状况、民族成分、产业结构有直接关联，拟重新建立指标引入地理加权模型（GWR）做满意度动因分析[10]。
3.2 阿克苏地区土地执法满意度动因模型分析
重新建立经济状况、人口状况、产业结构、建设用地规模4个一级指标，12个二级指标，并引入地理加权回归模型（GWR）做满意度动因分析。经过OLS（最小二乘法）模型进行共线检验和冗余指标筛选，筛选出5个与GWR模型相关的差异性变量，分别为GDP、少数民族比、城乡人口比、城镇建设用地规模和农村居民点用地规模。
GWR模型回归，R2为0.968 8，调整R2为0.950 1。模型回归结果反映GDP与执法满意情况空间弹性系数在0.340 01～0.340 02之间，表明GDP水平每增长1个数量级，地区执法满意度升高约0.34。由GWR回归系数（图1），还可以看出，农村居民点用地规模回归系数在0.000 001～0.000 002之间，说明农村居民用地并不是主要违法对象。城乡人口比与执法满意度呈负相关，城市人口增长导致土地违法情况恶化，预示着农村人口向城市转移，城市化进程中会增加违法情况和执法难度。民族成分与执法满意度呈负相关，回归系数在-0.230 986～-0.230 841之间，地区少数民族构成与执法满意度相关性显著，表现为少数民族比重越大的地区执法情况越复杂，执法形势越严峻。如阿瓦提县、柯坪县少数民族比例超过95%，而执法满意度均不超过62%。
4 建议
4.1 完善执法目标管理明确“提前介入”思维
从执法满意度Logistic模型分析看出，阿克苏地区有无提前预防措施的弹性系数为0.378，通过了5%的显著性检验。如何完善国土资源执法目标管理，主要从城市和农村两个方向明确“提前介入”思维。城市国土资源执法监察方面，从城市规划建设决策的科学性和合理性，规划管理的高效性和实用性出发，开展多层次立体框架评审。在重大项目规划、设计、建设、实施初期，按照法制化、程序化、公开化、群众化的要求，执行以“提前介入”思维为主导的执法预防措施。如由城市建设领导小组、相关单位（国土局、住建局、自来水公司、热力公司、电力公司、三家通讯公司）、专家小组等组成的“两轮三审”制度，多层次、多角度、循环评审从源头遏制了重大项目的违法行为，减少执法成本，保护国家和人民的财产。
农村土地资源执法监察方面，从“三个实地”角度思考介入宅基地申请建设，即介入宅基地申请建设前中后阶段，实地核查建设位置、面积是否符合村镇规划。采用多种经济、政策途径或非经济手段在审批初期进行干扰和引导，如开展宅基地审批建设与国家精准扶贫政策挂钩，与民政部门建房补贴政策挂钩，从关系农民切身经济利益层面引入前置约束机制建设思考[11]。
4.2 促进执法手段信息化、科技化建设
有无GPS手持终端及后台监测系统和巡查交通工具是否齐全的回归系数通过了显著性检验。执法思考要以解决执法手段为纲要，主要从执法队伍专业能力建设，执法工具包括交通、仪器、取证等基本手段建设，执法时机包括建筑黄金期、农闲时节、重大项目规划期等特殊违法高峰期思考。增购先进仪器，如GPS手持移动终端，有条件地区可增加无人机等设备；更换执法巡逻车辆；完善执法监察动态巡查外业建设和内业信息网络后台搭建，实现“天上看”到监管后台解译时间差最短，疑似违法图斑到现场比对速度最快，违法现象取证到结果处理成本最低。
4.3 全面推进执法系统内外激励制度改革创新
**国土执法系统顶层设计和“天花板”效应反映了执法系统内部激励机制不健全的问题。地方土地执法监察大队与国土资源部门权责关系不清晰，干部上升空间一定程度上受到制约。执法人员的职级升迁愿景得不到实现，影响了执法监察工作的实际效率。乡村是否建立执法监察激励制度的回归系数为0.798，表明能否扩大执法系统外部激励机制的横断面是基层执法满意与否的关键因素，也在某种程度上影响着政府的执政形象。一方面，可以从体制内部干部晋升渠道、隶属关系方面考虑，实现岗位内外部轮换，激励年轻人员实现政治愿景。另一方面，从系统外部延长执法监察工作的弧线，包括建立违法行为举报奖励机制，乡村土地信息员或协管员绩效考核机制，乡镇领导第一责任考核机制等，注重在社会各阶层引发共同执法的条件反射。
4.4 积极开展社会国土执法宣传与再教育
从执法满意度GWR模型动因分析看出，地方GDP（包括与其存在较大共线性的财政收入、固定资产投资、第二产业比重）与执法满意度正相关弹性系数较大，推测经济发展快速的县市在执法能力建设、执法宣传教育、执法程序规范方面拥有较强的优势。而少数民族比与执法满意度呈负相关，反映出语言交流、知识水平和经济水平问题的限制，在少数民族集聚村落存在整体的国土资源执法盲区和空白意识区。从前后两者优势与不足处思考，结合Logistic模型变量回归系数，认为提高执法满意度的重要手段是执法宣传与再教育。一方面，要积极引入当地新闻媒体以播报、纪实、跟踪报道、社会反馈等方式宣传国土执法监察工作，展示执法工作人员精神风貌和工作成效，增强社会对执法监察工作的认识。另一方面，利用和借助“新媒体”、“地球日”、“土地日”、“测绘日”等重要时机面向土地法律意识淡薄区，实施重点性、持续性国土法律宣讲再教育工作[12]。
5 结论
土地是民生之本，关乎千秋万代。土地执法监察是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。现阶段阿克苏地区国土执法监察受诸多因素的影响导致执法工作满意度不高，执法监察成效有待提升。转变执法观念、创新执法模式、提高执法质量，成为切实有效履行保护国土资源的重要环节。因此要树立目标预防完善的“提前介入”思維，执法手段信息化、科技化建设，完善系统内外激励制度，积极开展宣传教育活动以保证国土执法工作在新常态下有序进行，实现土地资源开发利用可持续发展。
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