[摘要]在经过多年的公证审计之后，外资项目审计如何拓展是一个值得深思的问题。外资项目审计的一个重要发展趋势是如何对项目投资效益进行评价。文章从效益审计内容、评价标准等方面提出开展外资项目审计的新方式，以进一步提高外资项目审计质量，为宏观经济发展服务。
[关键词]外资项目；投资效益；审计内容；评价指标；对策思考
[作者简介]何国炬，广西壮族自治区审计厅外资运用审计处副处长，经济学硕士，广西南宁530022
[中图分类号]F239 [文献标识码]A [文章编号]1672—2728(2007)04—0063—03
效益审计是现代审计的发展趋势，也是我国未来审计工作的发展方向。外资审计作为国家审计的一个重要组成部分，发挥着积极作用。笔者就如何拓展外资审计思路、探索有效的外资效益审计模式、深化外资效益审计作一些探讨。
一、外资项目效益审计的主要内容
外资项目效益审计的内容既具有财政专项资金的特点，又具有公共投资项目审计的特点，同时与世界银行贷款项目审计操作指南紧密联系。通过审计，利用适当和客观的标准，重点对项目管理和执行单位资源利用的经济性、效率性、效果性、适当性和环境性进行评价。
(一)项目立项环节审计。一是项目立项程序是否合规，手续是否齐全。审计项目前期论证工作的充分性，是防止可行性论证变为“可批性论证”，杜绝“边设计、边施工、边立项”的“三边”工程，重点是关注可行性报告中所应达到的预期目标能否实现。二是项目投资决策方法是否科学、透明、合理。决策前是否征求各有关部门、社会各界及专家学者的意见，是否存在为了自身利益盲目上项目，夸大项目的可行性，导致难以实现预期经济效益。三是是否编制设计任务书，设计任务书的编制是否在项目建议书和可行性研究报告批准后进行，是否报经国家有关部门批准。四是初步设计是否按设计任务书和总体规划设计的原则进行编制，是否形成了比较详细准确的设计总概算。五是概算的调整是否依照国家规定的编制办法、定额、标准，由有资质单位进行编制。项目具体内容是否符合经国家有关部门审定的概算要求，有无概算外项目，有无超概算的情况，有无任意扩大建设规模和标准的问题，有无人为造成损失浪费问题。
(二)项目工程建设业务审计。一是项目法人履行职责。是否按照国家规定建立项目法人，机构是否建立，是否制定了相应的管理制度；项目业主立项时，是否严格执行国家有关利用世行贷款基本建设程序。二是工程设计审计。设计单位是否符合规定的资质，是否达到了国家规定的设计深度，设计变更是否按国家规定的程序进行，设计收费是否符合国家的收费标准。三是项目建设主体工程设计、建筑安装、监理，主要设备、材料供应、工程总承包等是否按规定程序经过国内或国际招标。
(三)项目资金收支业务审计。资金收支审计要以收支真实性、合规性为基础，对资金使用效率和经济性进行总体评价。一是收入部分。重点了解是否建立对收入记录的控制程序，包括货币资金、实物、劳务折资；世行贷款资金提款报账收入的提取、审核、批准、记账的分工是否适当；项目贷款资金是否足额到账；国内配套资金是否及时足额到位；劳务折资的内容、数量、价格的真实可靠性。二是支出部分。重点了解项目待摊费用支出和在建工程等支出是否真实有效，手续是否符合规定；费用支出SOE表是否真实合规，提款报账资料是否真实，有无虚报、冒领世行贷款等外债资金问题；有无擅自改变资金用途，挤占、挪用项目资金用于非项目建设，造成资金使用中“跑、冒、滴、漏”和损失浪费问题。三是资产部分。重点了解是否建立固定资产管理办法，引进设备有无长期闲置，利用效率不高、影响效益发挥问题。
(四)项目竣工决算审计。对教育卫生等公益性世行贷款外资项目，要通过查阅项目验收报告，采用询问调查核实走访等方式，对项目实施效果进行评价。对工程类项目，应通过项目竣工决算审计，检查完成工程量情况，验证报送资料的真实性和工程取费、定额标准及相应基数，确定工程建设成本的真实性、合法性，核实建设项目工程造价，将不属于工程成本支出的项目剔除；通过对项目实际工期与计划工期对比，分析建设期项目提前和滞后对投资效益的影响。
(五)项目工程完工的后续管理审计。外资项目的特点是项目执行实施期长，偿债期限长。是否有能力偿还贷款本息，形成良性循环机制，应对项目后续形成的管理和效益情况进行效益评价。目前还是侧重于项目后评价，因为这符合项目运作发展规律。一是要以国家政策为依据，分析研究项目的实施为社会产生的效益，评价项目为实现国家和地方各项发展目标所作的贡献与影响以及可能产生的不良影响；分析预期目标与执行结果产生差异的原因。二是对项目投资效益和还款能力进行评估。审查有无债务不落实，恶意拖欠本金和息费，财政预算垫付还款，增大财政负担和偿债风险问题。
二、外资项目效益审计的评价指标分析
经济效益审计评价标准是审计人员用来衡量、考核被审计单位经济效益高低程度的客观尺度，是审计人员分析经济活动，提出审计意见，作出审计结论的依据。
(一)经济效益审计评价指标的原则。建立评价经济效益的指标体系，需遵循以下几个原则：一是科学性。评价指标体系应能科学地反映被审计单位的经济效益状况，能比较好地处理经济效益的数量与质量、经营与管理、增产与节约、速度与效益的关系。二是有效性。使用该评价指标体系要能发现影响被审计单位经济效益的各种因素，了解和确定其经济效益增减变化的原则，分析企业管理的效益性。三是相关性。即要求指标体系及其各项具体指标与所评价的经济活动或业务内容之间存在着必然联系。四是系统性。即要求评价被审计单位经济效益的各项指标之间存在着密切联系，每一个指标都影响着整个指标体系的完整性，又受到其他指标的制约。
(二)经济效益审计的评价标准
1．国家的法律、法规、方针、政策。它是经济效益审计的首要标准。经济效益审计首先必须以国家的法律、法规、方针、政策作为标准，并以此来衡量被审计单位的经济效益是否符合国家宏观调控的要求，是否有利于国民经济的持续稳定发展。只有在遵循国家的法律、法规、方针、政策下取得的经济效益，才是真正的效益。
2．地方立法机关和地方行政机构制定的地方性法规。地方性法规是经济效益审计中要遵循的重要标准，但要注意它们之间的层次性，要首先执行国家的法律、法规，再执行地方性法规。在发生矛盾时，要坚决按照国家的规定办事。
3．各种计划、指标、预算、定额。计划、指标、预算、定额是经济效益审计中采用最多的一类审计标准。这类标准是针对被审计单位的实际情况制定的，具有较强的可比性，能反映被审计单位的实际
水平。这类标准的内容繁多，既包括国家下达的指标、计划，主管部门制定的计划、指标、预算、定额，也包括本单位制定的各种详细的计划、指标、定额，在实际工作中应根据具体情况来应用。
4．本单位或国内外同行业的历史先进水平与平均水平。这类指标是对计划、指标、预算、定额等标准的补充，从而使经济效益审计的标准体系更加完整、全面。如某企业虽然完成了预定的计划和定额，但却大大低于国内先进水平，则说明企业的经济效益不是很高，尚有潜力可以挖掘。由于这类标准的时间跨度较大，在运用时，应考虑各种客观因素的变化，如物价变动因素等。
5．科学测定的经济技术数据。这类标准主要用于评价新产品及新工艺的经济效益。由于新产品新工艺的效益没有相应的历史资料可以比较，同时、同行业又无同类的指标可以参考，要评价它们的经济效益，就得借助于科学技术来测定。因此，它是经济效益审计中采用的一种特殊标准。
正确运用评价经济效益的指标体系，对于真实反映、合理评价经济效益状况至关重要。由于各单位的具体情况不同，所以，在评价某单位的经济效益时所运用的考核指标也不同；就某一项具体的指标而言，其运用过程和要求也是有区别的。在评价被审计对象经济效益时，应注意将上述指标作为一个完整的指标体系来运用，防止片面地、僵化地运用这些指标。
(三)正确处理效益审计中的评价问题和发现的违法违规问题
1．根据不同目标处理效益审计中的评价问题。每一个效益审计项目都是针对事先确定的目标进行评价的。目标不同，评价内容也不同，评价的具体形式就会随之不同。而这个事先确定的目标都是非常明确的，评价就是根据收集的证据，针对目标问题确认差异得出结论，因此评价本身也是明确的。效益审计的评价与审计项目的目标紧密相关。不加区分地将效益审计及其评价问题加以神秘化只能混淆人们对效益审计的认识。过分夸大复杂的量化指标在效益审计评价中的作用，并且试图建立一卡通式的评价指标体系，也是不现实的。
2．依据事实处理效益审计中的违法违规问题。效益审计过程中如何对待发现的违法违规问题。有人认为效益审计只关心资金“用得好不好”，而不关心“用得对不对”。关于这个问题，首先应该明确不论是财务收支审计或效益审计，审计师都应高度关注违法违规问题。审计师在审计过程中要对违法违规问题始终保持应有的职业谨慎，对于发现的违法违规问题，区别情况进行处理。需要进行处理处罚的，通过下达审计决定进行处理处罚；需要移送司法机关追究法律责任的，就移送司法机关追究法律责任。
三、开展外资项目效益审计的几点思考
开展经济效益审计是现代经济发展的必然要求，如何在现阶段开展好外资项目经济效益审计，需在人员素质、审计技术、创新思路等方面进一步打好基础，才有利于经济效益审计的实施和开展。
(一)提高审计人员素质是开展经济效益审计的首要条件。随着构建和谐社会目标的提出，我国政府将会进一步加大对基础设施、社保、环保等领域的资金投入，世行和亚行贷款项目也会在西部地区逐步增多，政府的公共事务耗费的资源将不断上升，这就增加了政府的受托责任和审计最基本的目标和要求。从目前情况看，审计人员在思想认识、能力素质方面对开展经济效益审计仍然缺少经验和准备。经济效益审计是层次较高、内容较深、作用更大的监督工作，对审计人员有更高的要求。因此必须结合审计实践，进一步提高审计人员素质，迎接挑战。
(二)认真搞好审前审计调查。世行贷款项目等政府外资项目的审计程序要求非常严格，认真做好审前调查，确定审计重点尤为重要。通过审前调查，开展初步分析复核，评估重要性水平和分析审计风险，确定和审核审计方案，以揭露项目在管理、使用、效益等方面存在的问题为中心，紧紧抓住由于决策失误、管理不善造成的项目资金设备严重损失浪费和国有资产流失等问题，评价项目设备使用效果，促进项目加强管理，提高设备使用效益，为项目建设更加合理、有效地利用外资提出建议。
(三)结合财政财务收支审计。以真实性、合法性为基础，选好效益审计的突破口。外资效益审计必须以真实性、合法性为基础，在真实合法的基础上选择突破口，对可能存在铺张浪费、效益低下、效率不高或控制薄弱环节进行审计。在经济性、效率性、效果性的某一个方面有所侧重，寻找评价的最佳突破口，达到审计的预期目标。
(四)创新效益审计思路，探索效益审计方法。财务收支审计通常采用查账的专门技术和方法，目的是核查数据的真实性、正确性，反映经济活动是否合规、合法。而在效益审计中更加注重审计分析，并且应用分析的方法也很多。它主要审查经济效益的实现程度，研究揭示影响经济效益的原因，所以在效益审计过程中，除了要运用传统的审计方法还要较多地运用经济活动的分析方法。如成本收益分析法、可行性研究方法、项目评价方法、投入产出分析方法、结构分析方法、因素分析方法、比较分析方法以及数据和统计方法等等，也可以运用宏观经济理论对管理体制中的种种弊端进行剖析。
(五)提出审计建议，为宏观经济管理部门和项目可持续发展服务。开展外资效益审计的最终目的就是对在审计中发现的问题进行深入地分析研究，探求出问题的根源，杜绝重大损失浪费，深入地分析影响项目效果、效益和还贷的原因。向相关管理部门提供信息，促进我国更有效地使用国际金融组织贷款，提高国际金融组织贷款项目效益和政府外债管理水平。通过对外资的效益审计，审计人员提出的建议应该具体、有效、可操作性强，对项目执行单位和宏观管理部门都具有参考价值，能够促进被审计单位提高管理水平和经济效益。
[责任编辑 荷 叶]