【摘 要】我国对水资源管理的行政执法工作长期以来存在一定的弊端，要从提高执法人员素质和执法水平着手，严格按照依法行政的要求加强水行政执法，切实加强对水行政执法的监督，有效地管理、发挥好水资源的作用，实现水资源的可持续利用。
【关键词】水；行政执法；依法行政
党的十八届三中全会决定指出，推进法治中国建设，而依法治国的核心和关键是依法行政。要深化行政执法体制改革，做到严格规范公正文明执法，这正是依法行政对各级行政机关和公务员提出的基本要求。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确了十年间全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。纲要的发布，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水行政执法是指各级水行政主管部门和各流域管理机构依照水法律法规的规定，在社会水事管理活动中对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或者对其权利义务的行使或履行情况进行直接监督检查的具体行政行为。作为行政执法种类之一的水行政执法，只有依法行政才能有效地管理、发挥好水资源的作用，实现水资源的可持续利用。
1 我国水资源管理的现状
我国长期以来实行“多龙管水”，缺乏一个统管全国水资源的行政主管部门，使水资源管理处于各自为政的状态。1988年，新中国第一部《水法》的颁布，明确了国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。各级人民政府水行政主管部门负责本辖区内水资源的统一管理工作，并在全国范围内建立起取水许可制度等多项水管理的基本制度，初步建立了从中央到地方的水法规体系和水行政执法队伍，使我国水资源走上了依法管理的轨道。但是，由于当时受立法环境的限制以及认识上的局限性，原水法在水资源管理体制方面规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”是有缺陷的，在执行中又有不同的理解，矛盾层出不穷，各方面反映强烈。1997年全国人大常委会组织对《水法》实施情况进行执法检查时指出，“水资源是宜统一管理和分级管理，不宜分部门管理。必须按照流域进行统一管理的原则，建立以流域为单元对水资源实行统一规划、统一配置、统一监督管理的体制”。“鉴于目前我国水资源的严峻形势，必须尽快改变水资源分割管理体制”。1998年，国务院在机构改革中调整了政府部门的职责权限，将有关部门过去承担的部分水行政管理职能，移交给水行政主管部门，以克服多头管理，政出多门的弊端。这些意见和规定，为修改水法和水资源管理体制，提供了重要依据。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了新水法，强调加强水资源的统一管理，改革水管理体制。新水法的诞生，标志着我国新时期依法治水工作进入了一个历史新阶段。
2 依法行政对水行政执法工作的基本要求
第一，转变执法观念，改进执法作风，提高执法人员素质和执法水平。一是，执法观念要从“强管”、“法办”的观念转到“为民”、“服务”的观念，工作中不能单纯强调执法监察，还要处理好与相对人的关系，从“对立面”转到“同向面”，做到执法为工程管理服务、为水利经济服务、为地方发展服务。二是，执法作风要防止和克服特权思想、霸道野蛮作风和简单粗暴作风，培养深入细致、热情主动、文明亲合的作风。时时处处尊重相对人，维护当事人的个人尊严，严禁粗暴的动作和言语。三是，要提高执法人员的政治素质、道德素质和业务素质，做到有法必依，执法必严，文明执法，公平公正。除此之外，执法人员还要掌握多种知识和技能。如语言逻辑能力和心理知识，就是水行政执法中不可或缺的两门必备技能。在水行政执法实践中，当事人往往喜欢和执法人员“辩理”。这时就要求水行政执法人员在正确掌握法律法规知识的基础上，以缜密的逻辑思维、流畅准确的语言表达与之进行论辩。在这个过程中，要时时观察、敏锐掌握当事人的心理活动和变化，不断地调整自己的思路和语言表述，逐步把对方引向自己的思维轨道，一步步从对立走向认可、赞同，让当事人自己认识到错误并主动接受处罚。做到既严格执法、文明执法，又可以维护法律尊严，达到执法效果，起到事半功倍的作用。
第二，严格行政执法是关键。水行政执法作为依法行政的一个重要环节，其核心是该行政执法行为的合法性，即在水行政执法过程中必须做到主体合法、内容合法、职责和权限合法、形式和程序合法。在探讨水行政执法行为的合法性时，我们通常容易忽视该执法行为生效的形式要件，即程序合法问题。我国《行政诉讼法》第五十四条第二款将"违反法定程序"作为法院可以撤销具体行政行为的原因之一。因此，符合法定程序是构成任何行政执法行为合法有效的不可或缺的必要条件。严格按照法定程序，进行水行政执法，也是当前依法行政的必然要求。比如水行政处罚程序根据违法行为的情节简繁和后果轻重来分，有简易程序和一般程序之分。简易程序又称当场处罚程序，是指水行政执法机关对案情简单、处罚较轻的水事违法案件给予当场处罚的步骤、方法和时限。一般程序是指除依法可以当场作出水行政处罚决定的案件以外，水行政处罚所应当采用的程序，包括立案、调查取证、告知和听证、执行、结案。水行政处罚主体追究一项违法行为的法定责任、适用处罚必须按法律、法规、规章规定的步骤、顺序进行，同时采用法定的方式，否则会造成混乱，发生违法或不当的行政行为。
当前，水行政执法体系建设应紧密围绕严格行政执法、加大执法力度这个中心展开。一要，切实加强执法能力建设和执法保障建设两个基础建设。二要，努力推进以水行政执法责任制、评议考核制为重点的执法制度建设。三要，建立健全执法网络，加大执法力度，全方位地推进制度健全、发展平衡、统一高效的水行政执法体系的建立与完善，使各级水政监察队伍能按照新《水法》等水事法律法规的规定，全面、高效地行使执法职能，保障新《水法》的贯彻实施。
第三，加强对水行政执法的监督是保障。各级水行政主管部门和各流域机构要履行新《水法》赋予的职责，完善水行政执法监督制度，创新层级监督新机制，切实把加强监督检查，严格依法查处各类违反水法的行为摆上重要位置。监督检查的方法包括书面检查、实地检查和特殊检查。根据新《水法》第五十九条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。这一规定包含两层涵义，即：一是，对公民，法人或者其他组织遵守、执行现行水法规的情况进行监督检查：二是，对违反水法规的行为依法实施行政处罚或者采取其他行政措施。通过对违法行为的查处，来达到制裁违法者、维护水事秩序和公共利益的目的。各级水行政主管部门和各流域机构只有切实履行了对水法实施监督检查的法定职责，“有法必依、执法必严、违法必究”才不至于成为一句空话。
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