我国道路交通事故社会救助基金制度重构研究 我国道路交通事故社会救助基金制度重构研究刘建中;李青武;于海纯【摘要】我国已初步形成道路交通事故受害人三元救济制度框架,但是,其具体制度构成和制度体系在保护受害下面是小编为大家整理的我国道路交通事故社会救助基金制度重构研究 ,供大家参考。
我国道路交通事故社会救助基金制度重构研究
刘建中;李青武;于海纯
【摘
要】我国已初步形成道路交通事故受害人三元救济制度框架,但是,其具体制度构成和制度体系在保护受害人权益方面还存在诸多漏洞,尤其是道路交通事故社会救助基金制度的设计瑕疵,导致特定情形下的受害人利益仍无法获得保护.
【期刊名称】《华东经济管理》
【年(卷),期】2012(026)005【总页数】3页(P70-72)
【关键词】道路交通事故;受害人;社会救助基金
【作
者】刘建中;李青武;于海纯
【作者单位】合肥学院,安徽合肥230001;对外经济贸易大学保险学院,北京100029;对外经济贸易大学保险学院,北京10002【正文语种】中
文
【中图分类】F5122009年10月13日，我国财政部会同公安部、中国保监会、卫生部和农业部，颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》），并于2010年1月1日起施行。该办法规定了救助基金的管理体制：救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责、明确省级人民政府应当设立救助基金，救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。上述制度缺
陷，导致救助基金制度运行产生如下严重的负面影响：（1）因没有建立统一的中央级国家救助基金运行制度，导致“同命不同救助”。（2）车上驾驶员和乘客再次成为被遗忘的角落，无法获得救助基金救助。这些负面影响严重阻碍了道路交通事故社会救助基金制度宗旨的实现，鉴于制度瑕疵部分论述，已通过其他学术会议论文进行阐述①，本文主要论述重构我国救助基金制度的对策。
一、建立全国统一的救助基金制度
救助基金的理念和功能要求建立全国统一的救助基金制度，要求救助基金的资金在全国统一流动，在全国范围内通过统支统收，支收统一的方式实现共同账户管理[1]。
我国建立完善的“道路交通事故社会救助基金”制度，首先应加强组织建设。尽管其他立法例关于“救助基金”的组织模式，规定为公法人或私法人模式，但是，就我国目前私法人的信用度问题，难以实现救助基金的公益目的；如果实行公法人，不仅增加政府编制，而且公务人员的录用模式，难以满足“救助基金”运作的专业需求。因此，比较现实可行的是，将我国“救助基金”定性为：公益性事业单位法人，隶属于民政部。其内部组织机构应设立决策机构、救济申请受理及理赔机构、财务机构、监督机构、争议受理及处置机构。受害人或其他利害关系人，如对救助基金的决定事项有异议的，可以以“救助基金”为被告，通过民事诉讼或仲裁方式解决。为加强对“救助基金”的外部监管，国务院应组织成立外部监管委员会，该管理委员会设主任委员1人，副主任委员2人，委员6人，这些成员由财政部代表1名、保监会代表1名和各保险公司代表7人组成。主任委员由财政部代表担任。保监会代表担任其中的1名副主任委员，另1名副主任委员由保险公司代表轮流担任，任期1年。管委会对“救助基金”外部监管事项的决策权，经集体讨论，按照少数服从多数做出决议。管委会的全体成员开支，由中央财政拨付。为节约“救助基金”的资金开支，“救助基金”无须层层设立分支机构，除了在民政部
设立直属事业单位外，在地方上只设立省级直属分支机构。
机动车作为公民日常工作生活的便捷交通工具，其使用范围广，遍及各地，为实现受害人利益救济的目的，便捷受害人获得赔偿，台湾“财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法”第4条规定，将申请特别补偿基金受理、调查、补偿基金给付发放、行使代位权等事项委托给经营责任强制保险的公司处理。特别补偿基金将受托的保险公司名称或免费电话号码公之于众，由受害人选择受托的保险公司，并向其申请特别补偿基金。通过这种基金赔付制度设计，“救助基金”可以设立周全的服务网，非常有利于受害人便捷求偿。产险公司经过交通事故调查，依特别补偿基金规定核算补偿金，补偿金确定后，即依规定将补偿金给付受害人或其继承人，产险公司再将其支付的补偿款项按月与特别补偿基金办理清算，产险公司已向受害人支付的金额将从特别补偿基金获得补偿。
台湾地区的上述制度设计值得我国借鉴。在我国，“救助基金”的具体职责，通过各大保险公司及其分支机构履行，受害人或医院直接向其住所地（或医院营业地）或事故发生地的任一家保险公司分支机构申请救助基金的救助，各保险公司的分支机构受理后，按照“救助基金”的支付条件和支付标准进行审核，符合条件的，直接将救助基金的补偿款支付给受害人（已支付医疗费的）或医院，各保险公司再与“救助基金”进行核算，由后者支付前者已付赔偿款。各省级“救助基金”分级机构，对其辖区内的保险公司分支机构履行救助职能，进行协助、办理结算和监督。“救助基金”应通过居委会、村委会、网络或114查号台，将可以办理“救助基金”赔偿的保险公司的名称、联系电话等公布给公众。
二、回归救助基金的功能定位
救助基金的功能是补偿受害人无从其他途径获得赔偿的损失。目前的“垫付”扭曲了救助基金的功能，应变“垫付”为“赔付”。同时明确救助基金的赔偿条件、赔偿受害人的范围和赔偿其损失的范围、赔偿标准和赔偿限额。救助基金在何种条件
下，补偿交通事故受害人，应通过立法加以明确规定，这有助于“救助基金”妥当地履行其职责，有助于受害人的利益救济。不同的立法例，关于补偿受害人条件的规定，存在差异[2]。“救助基金”虽可以定位于机动车责任强制保险的辅助性制度，但不应将其赔偿条件，机械地与强制保险条件一一对应。机动车交通事故已构成社会危害，其破坏的社会秩序，无法完全依赖于市场机制，即机动车责任强制保险的市场化运作来恢复，而应在此保险制度之外，合理设计新的补充性补偿制度，将得不到机动车责任强制保险保障的受害人纳入“救助基金”的补偿范围之内；至于作为机动车驾驶员的受害人，如果其驾车是为了其他机动车保有人谋求利益的，其所受的损害应纳入“基金”的赔付范围，如果是为自己谋求利益而驾车，其损害不应纳入“救助基金”补偿范围，因为可以通过投保附加险的方式，分散自己的风险。因此，救助基金补偿受害人的条件是：（1）肇事车辆的保有人对受害人的损失承担侵权责任。（2）无法从侵权责任人或机动车强制责任保险人获得赔偿，具体情形包括：肇事机动车没有被承保（其保有人违反强制投保义务和肇事机动车不属于强制投保范围）；或机动车肇事逃逸，导致机动车及其驾驶人的身份无法确定；保险公司失去偿付能力。
此外，扩张社会救助基金救助受害人的范围，包括车外受害人（肇事者是否“故意”在所不问）、车上乘客、被保险人（侵权责任人除外）。“救助基金”作为机动车责任强制保险的附加制度，其赔偿受害人的条件虽然应放宽，拓展补偿受害人的范围，但这并不意味着受害人的任何损失、都纳入基金的补偿范围，一国应根据其经济发展水平和社会保障制度建设，合理地规定“救助基金”补偿损失范围和补偿金额。结合其他立法例的救助制度史来看，本文认为，我国救助基金的赔偿范围应包括人身伤害损失和财产损失，其赔偿金额与机动车责任强制保险金额一致②。但是，为了保障受害人的人身伤害得到及时救助和减轻救助基金的资金压力，应明确规定：（1）侵权责任人没有在医院治疗（含抢救）受害人前支付医疗费用的，救助基金
承担优先支付义务。（2）伤残补偿金、死亡赔偿金及财产损失，在受害人或其亲属用尽其他救济途径后仍不能获得赔偿的，由社会救助基金在限额内承担补偿责任。（3）救助基金在实际给付额内，向侵权责任人及其他赔偿义务人（含工伤保险人、受害人雇主及其保险人、司法救助基金等）行使追偿权。
三、完善救助基金的追偿权制度建设
（一）追偿权行使对象
救助基金应向谁行使追偿权需进一步明确。“救助基金”行使追偿权的对象为对受害人承担赔付责任的主体，以及特定情况下的受害人。对受害人承担赔付责任的主体范围，可以根据侵权责任法或相关的法律确定。根据侵权责任法，凡是因机动车交通事故造成受害人损失，并对受害人承担赔偿责任的主体，均属于“救助基金”的追偿对象，具体体现为：未被承保的驾驶人、肇事逃逸后身份确认的驾驶人，至于这些主体使用机动车是否经许可在所不问，如果这些驾驶人受雇于他人，则该他人属于追偿对象。机动车驾驶人存在承保人的，如该承保人失去偿付能力，在保险金内，“救助基金”承担给付责任，“救助基金”可以在履行给付责任后，向该承保人行使追偿权，通过破产还债程序实现其债权。
“救助基金”向受害人行使追偿权的，其产生的基础为不当得利。受害人的损失在“救助基金”法定赔偿限额内，“救助基金”承担补充责任。如果受害人可以从其他主体获得赔偿，则“救助基金”的赔付责任是潜在的，只有当受害人无法从其他主体获得赔偿时，或获得的赔偿额没有达到“救助基金”法定赔偿额的，“救助基金”才承担赔付责任；如果受害人获得“救助基金”的赔付后，又从其他主体获得赔付，那么，其他主体的赔付就使得“救助基金”的赔付失去了赖以存在的基础，受害人已从“救助基金”获得的赔付就变成了不当得利，应在救助基金赔偿限额内，将救助基金支付的款项与受害人从其他途径获得款项的差额返还给救助基金。
（二）明确救助基金的追偿权范围
“救助基金”追偿权的范围，是指“救助基金”在赔付受害人后，其向相关的责任人行使追偿权的内容。其范围除了救助基金已付赔偿金外，是否包括该赔偿金的利息和“救助基金”行使追偿权的开支。本文认为，“救助基金”是为了补偿受害人的利益，而不是侵权责任人及其保险人的利益，“救助基金”对受害人的赔付，实际上是替机动车侵权责任人履行赔付责任，而“救助基金”与侵权责任人之间没有约定权利义务，只是因法律规定在特殊情况下，“救助基金”优先承担赔付受害人的责任。此外，就侵权责任法而言，受害人请求侵权人赔偿的内容，不仅包括损害赔偿金，而且包括侵权责任人延期付款的利息、滞纳金和受害人为行使请求权而产生的基本开支，因此，“救助基金”在赔付受害人后，承继受害人对侵权责任人的这些债权，“救助基金”请求权的范围不仅包括本金，而且包括与本金相关的利息，“救助基金”行使请求权的费用。这里的利息应按照同期贷款利率，从“救助基金”支付赔偿金之日起开始计算；行使请求权的开支应限定为诉讼费和仲裁费，至于其他开支不应包括在内，防止因“基金”的恶意开支，导致侵权责任人的利益受到侵害。“救助基金”对受害人行使追偿权的范围，只包括赔付金本身，不包括其他项。
（三）追偿权诉讼时效
“救助基金”行使追偿权的行为应受诉讼时效的限制，目的是督促“救助基金”及时行使其债权。至于该诉讼时效应从何时开始计算，存在争议。有的主张，“救助基金”请求权的诉讼时效，应与受害人请求权的诉讼时效一致，因为“救助基金”的债权是承继于受害人对侵权责任人的债权，前者的债权内容不应大于被承继的权利。也有观点认为，“救助基金”债权的诉讼时效，应自“救助基金”债权承继之日起算。本文同意后一观点。虽然“救助基金”对侵权人或其他赔偿主体的债权是承继于受害人对这些人的权利，属于债权移转，债权移转要求债的内容不变，只是债的主体发生变化。如果严格按照这一原理来确定“救助基金”请求权的诉讼时效起算点，将不利于“救助基金”权益的保护，例如，“救助基金”在赔付受害人后，肇事逃逸者的身份才得以确定，且该事实只有受害人知道，但受害人没有将这一信息告知“救助基金”，直至受害人对侵权人的诉讼时效期满后，“救助基金”才知道肇事逃逸者的身份，如果按照第一种观点，“救助基金”将丧失对该肇事逃逸者或其保险公司的追偿权，“救助基金”利益将遭受损失。因此，“救助基金”追偿权的诉讼时效起算点，应自其赔付受害人之日起算；肇事者逃逸的，自逃逸者身份确定之日起算。这种规定更有利于保护“救助基金”的利益。
（四）加强公法保护
侵权责任人在偿还救助基金补偿受害人的款项前，如侵权责任人不能向救助基金提供任何有效担保，车辆管理所应禁止涉案车辆转让。此外，救助基金有权通知交管部门暂扣侵权责任人的机动车行驶证和驾照。这有助于救助基金对侵权责任人追偿权的实现。
四、确立稳定的资金来源
通过立法合理规定救助基金的资金来源及其征收标准，对于保障救助基金功能实现的连续性、维持并适时提高受害人补偿水平，具有十分重要的意义。
国家财税是否应按照每年财税的比例或固定的数额，向“救助基金”拨付资金，在一定程度上补充救助基金的资金不足，存在争议。否定的观点认为，“由政府拨款支付特别补偿基金补偿受害人损害，将造成特定利用汽车之人产生之危险，由纳税大众来负担之不公平现象，因此，其来源不应包括财政拨款[3]。”这种观点，实际上还是局限于侵权责任法的教育惩罚功能，也忽视了国家职能的演化。虽然机动车交通事故是由机动车保有人造成的，但其危害已超出了机动车保有人的承受度，完全依赖机动车保有人和保险公司，难以解决交通事故所造成的严重社会问题。此外，国家的职能也在发生变化，其社会职能，在错综复杂的社会背景下，进一步彰显。因此，国家理应成为“救助基金”资金的缴纳者。鉴于机动车责任保险公司、未被保险驾驶人与国家间资金缴纳义务平衡，兼顾侵权责任法原理的适用，国家应
作为“救助基金”资金缴纳的补充义务人，即按照既定的“救助基金”资金的征收标准，自交强险保费提取的资金及其他渠道筹集的资金总额，不足以赔付已确定的符合条件的受害人索赔额的，政府应从国家财政中（不局限于保险公司缴纳的交强险营业税数额）拨付差额，以保证受害人的利益得以救济。我国现行《试行办法》第6条规定了七种筹资途径③，第2种途径代表的财政拨款方式在承担资金筹集的责任方面，应处于最后序位，即只有在通过其他6种方式筹集的资金仍不能满足当年救助需要时，其差额由财政拨款承担。
为防止救助基金资金过剩而被大量闲置，应借鉴美国某些州的具体措施。美国新泽西州筹资程序要求交通部长（Di?rectorofMotorVehicles）于每年10月30日，计算下一年度为执行法律规定所需要的总额。交通部长在计算该总额时，应考虑目前尚未赔付的待裁决的索赔数额，预测该年度救助基金应支付的数额，该年度留存用来偿付的待裁决的索赔额，救助基金在扣除赔付款和留存款后的剩余额。剩余额不得超过基金计算日前12个日历月内实际赔付额。这样可以防止救助基金的资金大量积压。
五、提升立法效力层次
现行《试行办法》的效力层次不足以发挥其保障受害人利益的有效作用。首先，在立法层次上，现行的《试行办法》属于部门规章，效力层次低，对省级地方政府的设立行为、对仲裁机构或人民法院审理“救助基金”补偿争议行为的约束力度很小。其次，“救助基金”的资金来源，应由一定比例的中央财政预算组成，而中央财政预算需经全国人大审议通过后生效④，《试行办法》的制定机关在未经全国人大审议通过的情况下，直接在《试行办法》中规定财政预算支付“救助基金”，其合法性存在疑问。财政部等相关部委在未征求省级人民代表大会的同意，就通过《试行办法》规定省级财政承担划拨筹集资金的责任，也是侵犯了地方人民代表大会的职权。最后，完整的法律规范，其结构上的要件之一是法律后果，即法律关系主体违
法法律规范应承担何种法律责任。我国《立法法》第8、9条规定，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，应由全国人大制定，而且全国人大也不得将这些事项的立法，授权国务院制定行政法规。根据这些规定，国务院所属部门在制定“救助基金”的管理办法时，就不可能在法律责任方面，做出严厉的规定，这对“救助基金”管理人员和相关责任主体的威慑力不够。鉴于此，救助基金制度作为特别法，应由全国人民代表大会常务委员会制定，提升立法效力层次，使得完善的救助基金立法得以有效的实施。
[注
释]①北京市民商法学研究会、北京市经济法学研究会、北京工商大学法学院2010年“私法发展与和谐社会建设理论研讨会”会议论文：《和谐主旋律下的我国道路交通事故受害人社会救助基金制度初探》。
②我国现行的机动车责任强制保险金额及其分项设置极不合理。参阅李青武：《机动车责任强制保险制度研究》，北京，法律出版社2010年版，第271-273页。
③《试行办法》第六条救助基金的来源包括：（一）按照机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）的保险费的一定比例提取的资金；（二）地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；（三）对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；（四）救助基金利息；（五）救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；（六）社会捐款；（七）其他资金。
④《中华人民共和国预算法》第12条的规定。
[参考文献][1]侯永康，黄民主.道路交通事故社会救助基金的建立与运行之构想[J].公安研究，2005，（3）：75-80.[2]李青武.机动车责任强制保险制度研究[M].北京：法律出版社，2010：242-244.
[3]江朝国.强制汽车责任保险法[M].台北：台北智胜文化公司，1999：355-356.