摘要：专项督导内容相对集中，方式灵活，是促进教育难点和热点问题解决的重要手段。吉林省坚持根据实际需要安排专项督导，立足于推动“底线”要求的落实，实行对地方政府教育工作和学校工作的双重监督，坚持自下而上的逐级推动，在必要时与其他督导评估过程结合进行，建立健全工作程序，取得积极的效果。专项督导还面临着一些实际困难和问题需要研究解决。
关键词：专项督导；教育；难点和热点问题；重要手段
中图分类号：G464文献标识码：A文章编号：100５－5843（２007）02－0001－03
吉林省一直重视专项督导工作，在教育督导恢复与重建以后，专项督导逐步成为一种重要的督导形式。相对于综合督导，专项督导内容相对集中，方式方法也相对灵活，能够更加有效地促进教育难点和热点问题的解决。在深化教育改革，全面推进素质教育的大背景下，需要高度重视专项督导，在总结原有实践经验的基础上，不断加强和改进专项督导，使教育督导在推动教育改革与发展特别是在促进教育难点和热点问题解决方面发挥更大的作用。
一、专项督导的发展历程
由于教育内外部环境的变化，在教育改革与发展的过程中不可避免地会出现一些难点和热点问题，需要建立有效的机制来促进这些问题的解决，专项督导就是在这样的背景下应运而生并不断发展。吉林省专项督导的做法和经验多次在国家有关会议上介绍，其中有的专项督导在全国范围内具有开创性。概括地说，吉林省的专项督导经历了四个阶段。
第一阶段：主要围绕义务教育的实施和巩固提高开展专项督导。1９8９年至1９９0年，吉林省按照国家教委的部署，开展了《义务教育法》执行情况大检查：组织了以德育工作、教育经费政策和教师工资待遇、危房改造、控制学生辍学、制止中小学乱收费为内容的“五查”及复查。1９９2年，根据国家教委的部署进行了中小学德育工作14个法规文件落实情况和减轻中小学生负担两项督导检查。1995至1996年，按照国家的部署和要求，省教育督导机构与省人大、省政协相关部门联合开展了“新五查”，即“两基”规划实施情况、教育经费政策落实情况、教师工资兑现情况、德育工作和减轻中小学生负担等五项内容的督导检查。在1998年通过国家“两基”评估验收后，重点围绕义务教育巩固提高来开展专项督导。1999年组织实施基础教育教育经费、薄弱学校建设、执行课程计划和减轻中小学生负担四项内容的专项督导检查，推动地方巩固“两基”成果，提高义务教育水平。
第二阶段：将实施素质教育过程中的难点和热点问题作为主要内容开展专项督导。1999年党中央、国务院召开了第三次全国教育工作会议，提出深化教育改革，全面推进素质教育。2000年，吉林省针对学生负担过重，影响到素质教育实施的实际问题，再次组织开展减轻中小学生负担专项督导检查。在地方和学校自查、检查的基础上，省教育督导机构采取“质量万里行”形式，对9个市（州）“减负”情况进行了督导。省政府主管领导对这项工作给予充分肯定，在“减负”《督导通报》上作出批示。同年，针对义务教育巩固提高，推进素质教育中出现的经费困难，组织开展了义务教育经费情况专项督导检查。2001年，结合有关督导检查，组织开展了学校体卫艺工作和安全工作专项督导检查，促进地方和学校加强体卫艺工作和安全工作。
第三阶段：围绕农村义务教育管理体制改革，建立“以县为主”新体制开展专项督导。2001年9月，国务院召开基础教育工作会议，年末吉林省召开全省基础教育工作会议，提出调整农村义务教育管理体制。为推动会议精神的贯彻落实，2002年，省教育督导机构组织对9个市（州）、9个县（市）贯彻落实会议精神情况的专项督导。同时结合“两基”复查和随机督导，组织开展控制农村初中学生辍学专项督导检查。2004年至2005年，开展农村义务教育管理体制专项督导、幼儿教育专项督导，促进农村义务教育“以县为主”管理体制的落实和幼儿教育的发展。在这期间，省教育督导机构还组织开展了对各市（州）、县（市、区）教育督导制度建设专项督导检查，推动地方政府重视和加强教育督导机构、队伍和制度建设，加强教育督导工作。
第四阶段：将专项督导由主要是义务教育扩展到高中阶段教育，由主要是基础教育扩展到职业教育。在2005年统一部署、地方自查的基础上，2006年4月，省教育督导机构牵头组织了对9个市（州）的23所普通高中和民办学校教学用书管理工作专项督导检查，直接抽查学校。2006年6月至7月，省教育督导机构牵头组织，对全省13个县（市）进行了县级职教中心建设过程的专项督导，推动县级政府认真落实吉林省职业教育工作会议精神，加快县级职教中心建设，推进吉林省中等职业教育“百强校”建设。
二、专项督导的基本做法
1． 根据实际需要安排专项督导活动，聚焦教育难点和热点问题。吉林省始终坚持从推进教育改革与发展的实际需要出发安排专项督导，将专项督导内容聚焦于教育难点和热点问题。多年来，从总体上来说，专项督导的内容基本集中在教育经费、教师工资兑现、中小学危房改造、控制学生辍学、薄弱学校建设、规范办学行为、学校安全工作、完善义务教育管理体制等方面。由于在不同时期教育难点和热点问题的具体表现不完全相同，所以专项督导的具体内容主要是围绕特定时期的教育难点和热点问题。以教育经费方面的专项督导为例，1990年前后教育经费专项督导在促进地方政府增加投入的同时，特别强调推动农村集资办学和捐资助学，推进多渠道增加教育投入。而1998年前后的教育经费专项督导则重点放在推动地方政府增加财政教育投入，征好用好城乡教育费附加。2002年以后随着“以县为主”农村义务教育管理体制的建立，保障农村义务教育投入的责任完全在政府，所以专项督导的具体内容则集中于促进政府加大教育投入，落实上级财政转移支付资金。也正由于专项督导聚焦于难点和热点问题，内容较为集中，所以具有很强的针对性，促进作用比较明显。
2． 坚持以基础性指标为主，立足于推动“底线”要求的落实。吉林省从专项督导的特点出发，坚持专项督导的指标设置以基础性指标为主，指标标准和要求定位在地方和学校必须达到的“底线”要求上，以统一的基本规范作为标准来对地方和学校实施监督。也就是说，将专项督导定位在促进“底线”要求的落实上，而不是提出更高的要求，更不是选优性督导评估。以2002年、2004年至2005年开展的农村义务教育管理体制落实情况的专项督导为例，重点是检查农村义务教育管理体制是否调整到位，具体看教育经费管理、教师队伍管理、校长管理和教育教学管理是否调整到由县级政府统筹管理，是否建立起“一保二控三监管”的有效机制。政策边界比较清楚，工作要求也很明确。再比如教学方面的专项督导，完全按照规定的课程计划，考察是否开齐学科、开足课时，开好课程，使结果能够清晰的表达，从而得出明确具体的判断。由于坚持指标设置以基础性指标为主，从而使被督导对象能够认清问题的严重性，更加积极主动地解决实际问题。从这个意义来讲，专项督导的促进作用明显大于指导作用。
3． 坚持对地方政府教育工作和学校工作进行双重监督，形成推进教育难点和热点问题解决的合力。教育难点和热点问题的形成有深刻的社会背景和复杂的原因，其责任主体具有多重性。从这一实际出发，吉林省在专项督导中坚持既促进地方政府行为到位，也推动学校行为到位，通过“督政”与“督学”的有机结合促进教育难点和热点问题的解决。在实际操作中，吉林省坚持在制定各类专项督导方案、指标体系时，充分考虑到对政府教育行为的监督与对学校的监督的有机结合；在检查方式方法上，将对政府及部门的全面检查与抽查学校有机地结合起来。比如在控制农村初中学生辍学专项督导中，既检查县、乡两级政府履行相应职责，加大行政执法力度，扶持贫困学生就学，优化教育环境的情况，同时检查学校深化教育教学改革，增强学校吸引力，加强学籍管理等方面的情况，从而促进地方政府和学校共同重视和做好控制学生辍学工作，努力保证义务教育普及程度。
4． 适当拉长工作过程，坚持自下而上的逐级推动。教育督导的根本目的在于促进实际问题的解决，特别是专项督导，一个重要的功能和作用是通过督导的过程促进地方政府和学校对教育难点和热点问题给予重视，进而采取措施加以解决。同时，一些教育难点和热点问题的解决也需要一个工作过程，比如教育经费有关政策的调整等就需要跨年度解决。所以吉林省在组织开展专项督导时，始终坚持适当拉长工作过程，从部署督导到省里组织督导检查留有必要的时间。一般情况下，专项督导分两个年度组织实施。第一年部署，下发督导检查通知，确定督导内容，明确督导程序，第二年省里组织督导检查。在具体操作上，首先由地方和学校自查，由市（州）对县（市、区）和学校进行检查，然后由市（州）向省报送专项督导自查报告。在此基础上省里再组织对各地的专项督导，而且在督导检查时将地方和学校自查和检查的情况作为重要参考。这样做使地方和学校自查、检查的过程真正成为发现问题、解决问题的过程，使专项督导成为自下而上的推动过程。
5． 在必要时将专项督导与其他督导评估过程结合进行，提高工作效率，同时也减轻地方和学校的负担。随着教育督导地位的提高和功能的扩大，教育督导的工作领域不断拓宽，督导检查活动逐渐增多。针对这种情况，近几年来吉林省加强对教育督导工作的统筹，根据需要与可能，对各种督导检查活动进行必要的整合，尽可能减少次数，避免重复检查。在必要时将相关专项督导结合进行，或将有些专项督导与相关督导结合进行。这种结合主要是督导检查过程的结合，而各类督导的评估指标体系等都相对独立。具体做法是，在下基层检查时，当督导检查或抽查的对象一致时，将督导检查活动合并进行。比如，在进行“两基”复查的同时组织开展相关专项督导，再比如将相关专项督导捆绑进行。在督导结果的处理上，专项督导检查还可以引入其他督导检查获取的相关信息，实现相关督导结果共享。这样做有利于教育督导人力资源、物力资源和时间的有效利用，也可以减轻地方和学校的负担，受到普遍欢迎。
6． 建立健全工作程序，形成有效运行机制。在实际工作中，逐步建立起适合于专项督导特点的工作程序和运行机制。一般情况下，专项督导分三个步骤进行。第一步：确定选题，制定工作方案。由于专项督导主要是针对教育难点和热点问题，不象常规性综合督导那样在一定时期内容保持相对稳定，所以每次专项督导都需要解决选题和工作方案设计问题。吉林省在确定专项督导选题和工作方案设计时，充分征求各方面的意见，明确督导的目的、意义、依据和标准，合理确定督导具体对象。第二步：组织督导检查。科学确定抽查样本，组成若干个督导检查组，突出检查的重点项目，多渠道获取信息，每个督导检查组都要经过集体研究讨论，从多方面保证督导检查的信度。在此基础上，形成统一的意见，向被督导单位反馈，肯定成绩，指出问题，提出整改要求。第三步：进行督导检查结果处理。在督导检查结束后，统一组织召开汇报会，对各督导检查组的督导结果进行汇总分析，在核准个性问题的同时，对普遍存在的问题进行深入的分析，查找存在问题的原因，提出整改建议，下发督导通报，以有效地指导面上的工作，扩大专项督导的效用和影响，在更大范围内促进教育难点和热点问题的解决。
三、问题及讨论
1． 专项督导的组织开展还带有一定的随意性，更科学地确定专项督导的内容和频率尚需要不断地总结和探寻。从总体来说，目前的专项督导还存在一定的“应急”倾向，带有一定的随意性。在有的时候，一些矛盾和问题比较突出，为了尽快促进矛盾和问题的解决，所以安排专项督导。在实际工作中，对什么样的问题要组织专项督导，问题严重到什么程度需要安排专项督导等等问题，还缺乏理性的认识和科学的标准。事实上，教育难点和热点问题在各类督导评估中都涉及，或者说都不同程度地含在相关督导检查中。而专项督导的作用和价值在于突出相关教育难点和热点问题，通过特殊的督导形式予以“强势”促进，形成“高压”的氛围。从长远来说，需要总结有效的经验和做法，深入研究专项督导的特点和规律，探寻合理确定专项督导内容和频率的科学方法，从而有效地克服专项督导是行政部门“救急”手段的倾向，把握好专项督导的节奏，避免专项督导的随意性，保证专项督导次数和频率的合理性，使专项督导更富有成效。
2． 专项督导的制约作用尚未得到充分发挥，需要在增强规范性的基础上强化专项督导结果的运用。与综合性督导相比，专项督导立足于一些突出问题的解决，内容的集中性和周期的不确定性使专项督导指标体系和评估标准不可能十分全面和系统，评估等次也很难十分清晰，而且难以通过加权汇总得出总体结论。在这种情况下，难以对不同对象的督导结果进行精确的比较和鉴别，在结果的运用方面也难以实行“硬挂钩”，其制约作用自然受到一定限制。同时，由于专项督导的实施完全是根据实际需要确定和安排，一般来说缺乏连续性，特别是由于教育行政工作重点的转移和关注点的变化，专项督导的后续行政措施往往不够有力。在这种情况下，需要深入研究如何增强专项督导规范性的问题，进而采取有针对性的措施，努力使专项督导的内容和指标体系走向标准化，便于汇总和比较，在可能的情况下实行必要的“挂钩”，以较大的力度促进被督导单位改进工作。
3． 专项督导的制度化程度还不高，要形成专项督导的长效机制需要进一步的实践和探索。教育难点和热点问题形成的原因十分复杂，要得到真正的解决需要一个过程。尽管每次专项督导都尽可能拉长工作过程，但说到底专项督导还是一次性的，缺乏必要的跟踪机制。同时，有关解决教育难点和热点问题的政策要求和管理规范在经常的调整过程中。每次专项督导结束后，都需要给地方和学校一个整改的过程，应该进行必要的复查。但有的时候政策要求和管理规范作了调整，很难再用督导时的口径去跟踪检查。在这种情况下，建立专项督导的跟踪机制面临诸多实际问题和技术难题。在实际工作中，坚持专项督导的持续推进与压缩督导次数和减轻地方和学校负担存在一定的矛盾。这就需要进一步研究如何在保持专项督导特点的基础上提高专项督导制度化程度问题，理清各方面的关系，正确处理专项督导与其他督导检查的关系，在制度和机制的层面加强和改进专项督导，逐步使专项督导形成长效机制，在更深层次上促进教育难点和热点问题的解决。
4． 行政部门业务指导弱化的倾向使专项督导面临较大的压力，需要认真研究专项督导与行政部门的业务指导同步加强，搞好衔接的问题。对教育难点和热点问题，行政部门作为决策和执行部门，在制定和下达相应的规范和要求之后，应有加强业务指导和协调的过程，通过指导和协调发现问题，及时采取行政对策和措施，强化行政约束，进而推动教育难点和热点问题的解决。但由于多种原因，在一些方面，不同地方，行政部门对解决教育难点和热点问题的业务指导和协调有弱化的倾向。这种弱化在一定程度上导致地方和学校降低对教育难点和热点问题的关注程度，进而降低解决教育难点和热点问题的努力程度，这就使专项督导面临较大的压力，工作难度也相应加大。教育督导作为一种监督行为，其本质作用在于推动和促进，最终问题的根本性解决还依赖于行政部门的有效执行。因此，需要认真研究教育督导机构与有关部门密切配合，行政监督与业务指导同步加强的问题，使行政部门和督导部门既能够充分行使各自的职能，又实现专项督导与行政部门业务指导的有机衔接，形成合力，从而更加有效地促进教育难点和热点问题的解决。
责任编辑星瞳